2025年11月13日，由清华大学中国新型城镇化研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2025”成功召开。论坛圆桌对话环节，4位嘉宾以“多方聚力共绘‘十五五’蓝图”为主题展开交流。本文为中国国际工程咨询有限公司社会事业业务部主任于强分享的精彩内容。
于强系统地提出了新型城镇化发展的五个方向：一是向内发展，城镇化已进入下半场、中后期，要转入内涵式发展阶段；二是向下发展，以县城为重要载体，拓展投资和消费空间，积极发展县域经济；三是向上发展，围绕中心城市打造都市圈，发挥规模效应和辐射作用；四是向外发展，强化中心城市资源配置枢纽作用，融入全球格局，开拓外循环通道；五是向新发展，因地制宜发展新质生产力，完善现代城市治理，塑造人民满意城市新面貌。
其中，他重点对向内发展和向下发展进行阐述。
01. 向内发展：统筹考虑城市更新、“好房子”与房地产去库存
关于向内发展，于强指出，过去三十多年的城镇化以“跑马圈地”为主要特征。人口城镇化方面，人口翻了两倍，土地城镇化方面，建成区面积扩了四倍。这导致城市空间资源出现超配，典型表现为楼宇房屋高空置率拉高，出现一些“鬼城”和收缩型城市。这一轮受“土地财政”驱动的城市化已经结束，国家新近政策已将城市空间发展边界锁定，未来必然转过头要向内发展。
当前向内发展有三点值得重点关注：城市更新、“好房子”和房地产去库存。这三项应在统一的宏观政策大逻辑下统筹考虑。
在城市更新框架下，房地产去库存应该被置于优先位置。房地产行业进入下降通道，对财政、金融和居民消费造成三重抑制：其一，对财政的抑制，土地财政持续走弱，地方政府基金缩水，投资能力大幅衰减；其二，对金融的抑制，房地产价格市场大萧条，锁住了很多金融资源，影响大体量资本的流动性；其三，对居民消费的抑制，大部分家庭一半以上财富落在房产上，在家庭资产大幅缩水的时候，提升边际消费率、刺激最终消费是难以实现的。
近些年搞投资拉动，长期依靠“三驾马车”，主要是房地产、制造业和基础设施投资。目前，房地产投资增长率是负的，从过去投资主动力转为反向拖累。因此，在宏观政策框架下，应该在推进城市更新时优先解决房地产去库存问题，加快市场出清，同时，稳定价格预期。近几年经济增长困难重重，政府提出的经济目标大部分都实现了，但价格指标偏离比较大，消费价格长时间向下走，对社会预期和市场信心影响很大。从目前经济低位运行的实际情况看，确实需要采取强劲有力的措施，打破通缩局面，通过积极价格信号来引导预期，提振信心，进而把全社会投资与消费拉起来。
要在房地产去库存的大背景下，合理理解“好房子”。“好房子”不是要大批量新建“好房子”，重点要在“三区一村”（老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村）空间优化调整过程中，以现有库存房源作为对冲，同时推进适应性改造、品质提升和完整社区建设，用存量房源代替增量新建，以存量改造带动增量投资，为消化房地产积压存量和扩充增量财政金融资源两个方面打好基础。
02. 向下发展：通过“主导产业短名单+分类施策”推动县域经济发展
关于向下发展，于强指出，县域经济有望在“十五五”时期成为国家政策的一个重点。以县城为重要载体的新型城镇化，是推动县域经济发展的关键路径。县域占国土空间90%，人口超过50%，GDP与消费均占40%左右。如果县域人均GDP达到全国平均水平，将带来近20万亿元的增量，可以拉动经济增长十几个百分点。发展县域经济关乎2035年基本实现中国式现代化，是解决城乡融合、缩小城乡收入差距、释放县域特别是乡村消费潜力的关键。
值得关注的是，就近城镇化是新型城镇化的一种重要趋向。未来三亿农民工将有不小的返乡需求，农村人口老龄化和空心化影响很大，今后要以县城为中心发展县域经济，同时加强中心乡镇建设，发挥好就近就业、就近聚居的作用。另外，县城与中心乡镇也需要具备足够的人口规模分担优质服务和公共投资成本，集中化建设是规律性要求。
在推动县域经济发展过程中，为避免“内卷化”态势，需要从两方面突破：一是明确县域的主导产业“短名单”，基于资源禀赋和比较优势确定产业方向，避免资源有限、投向分散、竞争力不足的情况；二是分类施策，考虑城市产业配套型、农业主导型、特色资源型、特殊功能型及改革创新型等分型特征，开展差别化考核。通过“主导产业短名单+分类施策”，结合实际，因地制宜，推动县域走上差异化、有特色、可持续的发展道路，从根本上解决长期存在的“GDP锦标赛”问题。
谢谢。
* 本文根据现场发言整理，已经专家本人审核。
