【作者】李依浓，北京林业大学园林学院讲师，清华大学中国新型城镇化研究院特聘专家；冉奥博，清华大学智库中心助理研究员，清华大学中国新型城镇化研究院助理研究员
【来源】《科技管理研究》2025年第19期
摘要：为探讨政务服务数字化转型中多主体协同模式的实践挑战与组织逻辑，基于德国《在线访问法案》（OAA）的案例分析与“技术-组织”互构的理论视角，系统考察了德国在推动政务服务数字化过程中多主体协作的模式设计、实施路径及其演化逻辑。研究发现：德国通过“中央控制+分散执行”的组织结构与非正式沟通与正式协议相结合的协商机制，在一定程度上促进了跨层级政府的协同合作，但也面临组织复杂性牵制技术应用、权力失衡制约基层执行、技术标准不统一形成新壁垒等问题。研究结论指出，技术本身并非数字化转型的核心，其应用需注重在组织层面的普适性与适配性，同时应增强基层政府在协同结构中的话语权与资源保障。基于此，提出应强化中央协调能力、推动技术标准统一、关注权力末端主体参与等建议，为我国“跨省通办”“一网统管”等政务服务数字化实践提供借鉴。
关键词：政务服务，数字化转型，多主体协同，《在线访问法案》，德国
00 引言
政务服务是各级政府内部以及各级政府之间的行政事务，包含政府面向公民、企业等服务对象所提供的一切公共服务与产品。作为政府核心的行政职能，政务服务既是民生所需，也是经济社会高发展的内在要求。伴随着数字技术的发展，数字化深刻影响了政府之间的组织和运作方式，已经转化为现代国家治理体系中不可或缺的一部分。一方面，具有网络化、智能化、移动化等典型特征的数字技术为政务服务创新提供了有效的技术支撑；另一方面，海量数据的高流动性突破了传统组织管理中数据共享的时空限制，也为提升政务服务协同能力，实现数字化的协同治理提供了更多的可能性。“十四五”规划中明确提出，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。2023年初，中共中央、国务院颁布的《数字中国建设整体布局规划》指明，要发展高效协同的数字政务；强化数字化能力建设，促进信息系统网络互联互通、数据按需共享、业务高效协同。由此可见，顶层设计加强了对于政府内部事务的线上集成化办理和一体化协同办公的关注，各级政府正在积极探索数字化转型，相关议题也引发了学界的热议。
根据对既有研究的梳理，相关研究主要集中在以下两个方面：一是从理论和实践的视角，总结政务服务数字化转型的建构逻辑、实践模式等。如Dawes主张在实践与知识之间建立联系，以学术理论、标准和方法满足政府在合作项目中的实际需求。孙宗锋等以政务服务“跨省通办”为例，提出了赋能失败、组织牵制、技术局限、互构融合4种类型，解读政务服务“跨省通办”的实践情形。何圣东等以“最多跑一次”改革为例，认为应以“小前端＋大平台＋富生态＋共治理”为目标模式，构建多主体网络协同治理，“O2O”线上线下一体化数字政府架构体系。二是基于经验研究的思路，挖掘技术与制度环境等因素对政务服务数字化转型效果的影响。曹海军等基于“技术、组织、环境 （technology organization environment，TOE）”理论框架，明确区块链技术赋能政务服务数字化转型的优化路径。翟云从体制机制、基础支撑、人文关怀、法治环境等方面探讨“互联网＋政务服务”发展路径。张欣亮等构建了数字政府转型中标准化作用评估体系，基于测算结果提出数字政府在技术标准的应用实施、评估反馈及宣贯示范等应用实践层面的薄弱环节。
尽管既有研究成果丰硕，但在以下3个方面存在一定局限性。第一，相关研究多聚焦于描绘技术赋能协同治理的巨大潜力和未来模式，忽视了转型期中政务服务数字化是一个解决实际问题的迭代过程；第二，相关研究多倾向于将技术功能等同于实际治理成效，缺乏对“技术-组织”复合驱动机制孕育多重风险的关注；第三，侧重于刻画数字技术在推动国内数字化协同治理实践中的作用机制，但对国际案例创新探索的研析不多，特别是缺少对政府内部事务的线上集成化办理和多主体协同的有效路径和实践经验的探究。
作为联邦制国家，德国行政机构主导的政务服务数字化转型异常庞杂，多主体协作的概念在实践中有悖于其传统的行政方式及其科层制传统，因此，大部分政务服务数字化转型工作须在联邦级、州级和地方级政府依次展开，这也导致德国政务服务数字化水平在欧盟和全球的排名中并不靠前。在此背景下，德国于2017年颁布了《在线访问法案》（Online Access Act, OAA），要求“联邦-州-区县”三级政府开展广泛且密集的横纵向合作，在2022年底前建立联合门户网站并在线提供575项政务服务，旨在借助数字技术对传统繁琐的政务模式进行替代和革新，使政府摆脱复杂繁琐的操作和无效的互动，提供便捷高效的政务服务。OAA及其框架下的数字化项目也成为了德国近年来政务服务数字化转型的核心，既得到“里程碑”“转折点”“创新”等褒奖，也获得了“不现实”等批评和质疑。但从实际进展来看，截至2023年3月，仅有105项（18.3%）在线服务实现全德覆盖，大多数联邦州只上线了575项在线服务中的100~300余项。OAA 进展缓慢的缘由可能在于各地在政策理解、资源投入和执行力等方面的差异，亦可能因跨区域合作在协商沟通、激励约束、数据共享等方面存在困难，此外，在推进政务服务数字化转型过程中可能遇到的重大风险与挑战将影响地方政策的制定和执行。因此，本文着重研究德国多主体协作模式推动政务服务数字化转型中协同模式组织和设计及其演化逻辑。
01 “技术-组织”互构的逻辑关系与理想模式
1.1 “技术-组织”互构影响下的政务服务数字化转型
公众对于政务服务供给集成化、便捷化的需求，引发政务服务的基础设施和服务形态发生转变，使得数字化成为政务共服务发展的必由之路。不同于以往利用技术资源和技术能力改造政务服务流程的创新，政务服务数字化转型是由传统治理向数字治理理念的全面革新，要求政府组织与数字技术之间形成相互补足、相互成就的“体用”关系。其中，作为“体”的科层组织提供稳定、有序的治理框架；而技术之“用”赋能科层组织，提升其运行效率和效能。因此，政务服务数字化转型作为“技术-组织”复合运作机制的代表，更加强调技术与组织的适配性，技术带来的响应性、及时性和灵活性的提升；其转型成效不仅取决于技术应用，还受到两者互构性的影响，即治理方式和架构，特别是技术、组织、制度、文化等多种要素的采纳与影响。
以OAA为代表的政务数字化转型能够推动组织治理生态的整体构建和高效运行，其通过全流程、闭环式的数据管理和跨部门、跨层级、跨区域的多主体协同工作，实现政务体系的互联互通和服务供给侧的一体化运行。如芳汀所言，技术已被用来调整政府机构，引发了官僚机构纵向的（指令下达层面）和横向的（职能部门）精简，信息技术和组织流程再设计的结合减少了官僚机构的繁文缛节，并提高了政府服务向公众的传送速度。在这一过程中，官僚机构纵向和横向的协同成效成为政务服务数字化转型成功与否的关键所在。
1.2 数字化多主体协同治理的理论内涵与实践进展
协同治理理论是协同学和治理理论的有机结合，其中协同学通常指某一系统的子系统或相关要素间的相互合作，从质和量两方面使得整个系统趋于稳定和有序；治理理论则强调一种公共管理活动和过程——政府部门与非政府部门（企业、公众及社会组织）等行动主体彼此合作在相互依存的环境中共同管理公共事务的过程，主要表现为治理主体的多元化、各子系统的协同性、自组织间的协同及共同规则的制定等特征。条块分割的组织体系加剧了科层制协同梗阻的现实困境，彰显出多主体协同合作的研究价值。
公共行政学倡导以制度、组织、法律等手段实现多主体间、多组织间资源整合，但面临着时空阻隔。数字技术的普及为多主体协同合作提供了超越时空阻碍的工具，也推动了以数字治理理念审视治理实践中的各类协同问题的研究。曾渝等认为数字化协同治理是利用数字平台实现多个相互依赖的个体或机构参与公共决策和管理的制度安排，依托平台的标准化、模块化功能实现多终端信息共享，促进多元治理主体间的协同，并依据“参与-依赖”的系统治理框架划分出数字化协同治理的4种模式。黄璜等指出数字技术能够对协同系统中原先的信息结构和信息过程进行数字化重组，让信息在一个更有效率的网络中流动，从而实现整个系统的优化。
在实践研究领域，技术赋能数字化的协同治理建立在技术与组织的有机互动上，政务服务数字化则是其中的典型场景。相关学者多从技术维度、组织维度以及两者的结合等视角出发，分析研究实践面临的挑战、协商沟通、激励约束等核心机制。如上官丽娜等从平台与服务协作实现方式的角度出发，总结出“搭建平台＋委托合作”“互联平台＋协同共享”和“借用平台＋合力互助”3种类型的政务服务供给模式，其特征和变革向度在一定程度上反映了我国当前政务服务数字化转型的实践现状与发展趋势。
1.3 互构融合的理想模式及实践面临的挑战
在政务服务数字化转型中，组织管理者期望通过信息技术克服因物理距离、科层结构和组织关系障碍，提升多主体协同治理能力和政务服务能力；技术提供者则期望用技术赋能政府在推进协同治理过程中的时空短板，实现经济与社会效益的统一。协同期望与赋能期望将组织管理者与技术提供者联系起来，构成了互构融合模式的起点，并反向对两者提出一定要求。因此，政务服务数字化转型中多主体协同的理想模式，是实现数字技术与协作组织间相互支撑、相互适应的互构融合。
对技术的要求涉及技术供应者的业务能力、技术结构以及技术要素。具体而言可概括为3点：（1）技术供应者对组织需求和组织结构熟悉；（2）技术结构调适具有灵活性；（3）技术功能完善，具备充足的应用潜力。此外，组织管理者也应为技术的有效应用提供合适的组织结构，具体内容包括：（1）组织结构的共同目标明确，业务流程、权利关系和利益格局清晰；（2）参与主体具备应用技术能力、联合行动能力以及应对挑战的适应能力；（3）协议制度完善，包括合作机制、利益协调机制、责任机制以及绩效评价制度等。
技术与组织的共同作用决定了实施成效，但在这一过程中往往会遇到复杂性、权力失衡等带来的风险与挑战。首先，复杂性可被理解为由多主体合作组织建设带来的不确定性，包括：（1）实体复杂性，指的是组织中的各参与主体对协同合作目持有不同看法；（2）战略复杂性，即技术和组织设计的方案具有的多样性；（3）制度复杂性，表现为制度体系内制度间的关系。其次，涉及纵向与横向联合的综合解决方案需要部分机构或部门放弃某些已建立的权力关系。不平等的分配能力、基础设施、技能和专业知识均可能造成权力失衡，并随着参与者的目标、资源、地位和机会的变化而波动。此外，多主体协同模式中还面临初期的高财政投资风险、官僚和法律的问责规则风险、管理不透明等风险。关于技术与组织互构融合的要素与挑战模型见图1。
图1 技术与组织互构融合的理论模型
02 德国OAA的协作基础与挑战
2.1 德国政务服务数字化转型的政策演变及现存问题
德国是全球范围内较早开展政务服务数字化转型的国家之一。早在2000年，施罗德政府主导的“联邦在线2005”计划奠定了德国三级政府间数字化合作的基础，该计划也成为德国推动一系列电子政务、政务数字化发展战略规划，以及制定相关法律政策的开端。2003年颁布的“德国信息社会2006”行动计划促成了德国政府与经济、科学界各类社会团体间的合作，并通过行政、法律和创新等手段促进了信息通信技术在公共和私人领域的应用。逐渐地，政府部门开始探索行政结构和法律法规的革新，较具有代表性的举措包括：2006年，德国宪法（第91c 条）增加了联邦政府与州政府之间信息技术合作的相关内容；2007年，为协调各级政府间的电子政务活动，联邦内政部首次任命了首席信息官；2010年为进一步加强联邦和州政府在信息技术领域的合作，推动电子政务标准的制定和政务服务数字化，特别成立了信息技术规划委员会（IT Planning Council），该委员会的重要工作之一是制定联邦和州一级的联合数字政务服务发展战略，旨在推动德国成为政府数字化转型的先驱；2014年“数字议程2014—2017”提出促进州和地方当局密切合作，支持开发用户友好的地方电子政务服务；2016，德国联邦政府在“数字战略2025”中强调“孤岛方案”的时代已经结束，成功的政务服务数字化转型的答案，只可能通过跨机构的、联网的和集中的方式予以寻找并执行。
尽管自2000年以来德国颁布的一系列战略在不同程度上推动了以数字化转型为目标的政府部门间合作，但其政务服务数字化转型被多方批评进展缓慢。譬如，德国信息技术能力中心（Kompetenzzentrum öffentliche IT）2015年的研究报告认为，以完全数字化的方式提供的政务服务在德国并不存在；在欧盟委员会（European Commission）2019公布的国际数字政务服务排名中，德国从之前的第19位降至第24位，被抨击在线政务服务的可用性低于其当前商业需求以及欧盟平均水平。
造成这一现象的原因大致可归为3点：第一，大多数州和地方政府有结构各异的信息技术部门和各自的数字化发展方案，因而缺少跨层级、跨部门合作的动力；第二，一些参与主体因既往合作基础不牢、资金短缺、创新能力匮乏等原因对政府间的数字化合作前景存疑；第三，政府系统内部对于协同合作的指导被认为严重不足，这些形成了一个相当完善的负协调体系，即参与主体只有在评估确认不影响自己利益和权利的情况下才同意合作。
2.2 OAA的背景及协作基础
2017年， 德国内政、建筑和社区部（以下简称“德国内建部”）以及信息规划委员会（IT Planungsrat），推动实施了“初始数字化计划”，实施周期从2017年3月持续到2018年12月。基于对公民与企业需求的调查，联邦和州政府代表组成的工作组分析筛选出用户最关注的9项优先事项，并制定了第一阶段的政务服务数字化方案以及《在线访问法案实施目录》。
以“初始数字化计划”的成果为基础，德国联邦议院和联邦议会于2017年8月批准通过了OAA，要求联邦、州以及地方政府部门在2022年底前建立联合门户网站，并在联邦政府制定的信息技术标准框架下在线提供14个主题领域下、575项政务服务。作为回报，各州及地方政府将获得额外资金作为推动OAA实施的必要投资。由于OAA造成了对德国联邦体制的重大干预，伴随着对《德国基本法》第91条的宪法改革，OAA被正式确立为联邦和州的联合任务。
2018年10月，为打破欧盟公民、企业在跨境活动中遇到的在线政务服务壁垒，畅通欧盟商品、服务、资本和人的自由流动，欧盟议会和欧盟理事会通过“单一数字入口平台条例”（Single Digital Gateway,以下简称“SDG”），要求各成员国以5年为期，建设安全、集中和以用户为中心的国家数字平台，并向欧盟公民提供至少21个类在线政务服务。SDG与OAA有着相同的目标，即通过单一数字入口平台，为公民提供便捷的在线政务服务，可以说前者是后者实施过程中的一部分。OAA的实施既建立在“初始数字化计划”之上，又融入了SDG的要求。
2.3 德国OAA的实施理念、实施目标及实践中面临的挑战
为实现SDG与OAA的共同目标，德国联邦政府提出建设新的数字基础设施和架构，构建以协作为重点的组织结构。在技术层面，实施OAA的子任务包括后端程序管理、前端在线服务、门户网站架构、必要的交叉功能4个领域。在组织层面，一是计划通过构建涉及广泛、目标一致的组织结构，建立组织内部和部门之间相互依赖的协作关系；二是确保参与主体具备足够的执行能力，包括技术能力、管理能力、联合行动能力等；三是以务实的协议制度体系，保障实施效率和质量。
然而，OAA处于早期构想和初步沟通时期，即面临复杂性、权力失衡以及其他风险等因素带来的问题与种种挑战。首先，由于组织结构涉及广泛，涵盖联邦政府、16个州及11054个地方政府，造成了实体复杂性及制度复杂性。一方面，各州传统的、以自身利益为主导的观念，导致联邦政府与州政府并未就建设统一的门户网站达成共识；另一方面，实质工作任务包括系列政策、数字基础设施架构的工作以及地方政府需要提供的180000个服务项目，造成了制度复杂性。
其次，权利失衡带来的挑战在联邦、州、地方3个层级都很显著。在联邦层面，内政部在技术顾问的支持下支配大量财政预算，导致各州政府为争夺资源被迫动态追随其立场。州与州之间，在规模、预算权力、数字化进展以及自身信息通信设施提供商的运营能力等方面存在显著差异，因而影响了各州对协作的态度。例如，巴登-符腾堡州、北莱茵-威斯特法伦州和巴伐利亚州等在OAA早期对合作的态度尤其消极；相反，经济体量小、资源较少的州则因为担心无法实现OAA的目标，更加倾向于与其他州协同合作。地方政府层面的权利失衡主要体现在地方政府在话语权和资源获取方面处于三级层级关系中的绝对弱势。由于《德国基本法》规定了各州有责任代表地方政府一级，从而引发了OAA是否对地方政府具有法律约束力的重大辩论，但至今尚未对其具体作用和影响达成共识。2019年公布的一项调查表明，德国42%的市镇认为OAA与本地数字化服务的相关性很小。
最后，相较复杂性和权利失衡，风险挑战并不普遍，但多少也存在诸如承诺风险、缺乏透明度等问题。承诺风险指的是各联邦州对因投资失败、或不可抗拒力等因素导致项目停止的担忧，因而畏惧做出明确承诺。缺乏初始信息和透明度的情况可能会导致失去对实施进程和结果的控制。
03 德国OAA框架下的多主体协同模式及协同成效
自2018年年中起，德国在“初代数字化计划”的基础上，先后启动了两个数字化项目——“联邦政府数字化计划”与“联邦数字化计划”，将实施OAA的责任和任务拆解为彼此衔接的两部分。其中，“联邦政府数字化计划”由德国内政部主导，其余各部配合实施。该计划的核心任务包括：OAA子任务中门户网站的架构，以保障各层级门户网站的互操性；必要的交叉功能，如根据协商的安全标准创建用户帐户；此外，负责实施目录中仅涉及联邦部级层面合作的115项数字化服务。“联邦数字化计划”由联邦信息技术联合机构监管，引导各州在州级门户网站上提供数字化服务，其中，州级政府负责该项目中的370项数字化服务项目，州级政府监管、区县级政府负责剩余90项数字化服务项目。
如果说合作期望所代表的是技术与组织关系之“虚”，那么技术嵌入组织的过程和结果，即是技术与组织关系之“实” 。OAA为实现其目标，在由“虚”向“实”过程采取的核心举措可概括为3点，即：非正式沟通与正式协作原则相结合的协商制度，中央控制与分散实施相结合的组织结构，内部引导与外部引智相结合的技术能力建设路径。
3.1 非正式沟通与正式协议相结合的协商制度
为消弭联邦各州在数字化项目展开的早期因数字化能力和发展基础不同、利益关系考量等因素对合作所存的怀疑，扭转消极态度，德国内政部在咨询机构联合体支持下举办了一系列的讲习班，继而创造了多个非正式沟通场合，试图在宽松的氛围中解决冲突和矛盾，在非正式沟通中建立合作主体间的信任及相互理解。有受访者证实了非正式沟通的必要性，认为中央委员会会议只有在关键角色事先沟通的情况下才有效。
基于非正式沟通达成的共识，德国内政部与联邦信息技术委员会等主要责任机构以及参与主体代表在会议上明确了正式协作协议，包括协作目标、实施原则以及监管机制。协作目标可概括为数字化优先和一次原则，指的是用户只用输入一次数据即能获取所需信息或政务服务，旨在保障基于单一数据来源，实现以用户为中心、流程简化的数字化转型目标。实施原则指的是14个专题（见表1）采取自愿及先选先得原则，由1个联邦部联合1个州共同牵头负责，需将数字化成果共享并推广给其他州和区县政府。监管机制旨在提高透明度，避免重复工作的同时降低组织内外事务合法性的风险。具体举措包括：德国内政部与联邦信息合作组织定期在内部圆桌会议、各州部长级会议上报告项目执行进展；要求各参与主体将实施进展记录在储存库中，与专题领域进展定期在网上向公众公布。正式协议支持下的角色分工、责任划分、监督管理对于项目的推进至关重要，将OAA宏大的实施目标下的“一揽子”数字化服务项目分摊于各州、各联邦部门。
注：相关数据来源于Nationaler Normenkontrollrat
3.2 中央控制和分散实施相结合的组织结构
在OAA框架下，两个数字化计划的实施分别由3个中央协调机构——德国内政部、信息技术规划委员会以及联邦信息合作组织，负责统筹协调、监督管理分摊在各参与主体肩头的一系列工作。
在德国14个联邦部门中，公共行政改革和数字化转型的权限在传统上属于德国内政部。随着联邦政府对数字化转型的愈发重视，德国内政部的员工数量和预算在逐渐增加，同时在创新领域设立数据伦理委员会和网络安全创新机构、数字创新团队和电子政务机构等，大幅拓展了其在数字化领域的组织和技术能力。作为传统的延续，内政部在“联邦数字化计划”中承担中央协调工作：对上负责对接数字化内阁委员会、联邦政府首席信息官等政府智囊团，以及数字服务专业机构的工作，落实上层政治意愿；对下承担“联邦数字化计划”框架内的主要技术工作，并负责协调、监管其他各部子任务的实施。
2010年，为推动德国国家信息技术合作，联邦政府成立了信息技术规划委员会，其固定成员由联邦和州级政府首席信息官组成，主席以年为单位在联邦政府和州政府之间轮换；流动成员包括联邦数据保护和信息自由专员以及区县一级政府派出的3名代表，流动成员通常以咨询方身份出席理事会会议。但信息技术规划委员会的组织结构较为分散，因缺乏权力和执行能力饱受批评。在这一背景下，联邦政府于2020年特别成立了联邦信息合作组织作为信息技术规划委员会的实际运营部门，从此联邦信息合作组织成为了“联邦数字化计划”组织的核心。联邦信息合作组织一方面负责为各州、地级政府部门制定政务服务数字化转型战略和架构；另一方面通过在线平台，在供应商与政府之间建立联系，协调供应商以标准化的方式向各州提供相应的在线政务服务。
两个数字化计划采用的中央控制与分散实施相结合的组织结构，融合了层级结构和网络结构的制度设计，被认为有助于降低政务服务数字化项目的复杂性、权力失衡以及各类风险。
3.3 内部引导与外部引智相结合的技术嵌入组织路径
为提高各州机构的实施能力，德国内政部与信息规划委员会采取内部引导与外部引智相结合的技术嵌入组织路径。核心举措之一为建设数字化实验室。在德国内政部制定的指导方针下，信息规划委员会以签订服务合同的形式，委托外部咨询机构共同组建数字化实验室，并于2019年9月正式投入运行。其参与主体既包括了各主题领域相关的法律、技术及数字化领域的专家，也包括由咨询公司筛选的各类行政服务的用户及项目组内部工作人员。数字化实验室的设置一方面能够完善技术功能，加强技术供应者对组织需求和组织结构熟悉程度；另一方面，将联邦、州、区县政府的各级行政人员纳入共同的技术工作中，能够提高执行人员对传统上不连贯的各级联合制定方案的接受度，以及专业技术能力和联合行动能力等。
此外，在德国内政部与信息规划委员会的引导下，数字化实验室向所有参与主体提供视频和工作材料；邀请执行协调员到其他实验室跨项目交流和学习；将成果不断更新在数字化指南中，旨在为协作伙伴提供经验参考。这些举措有助于建立参与主体对组织的信任程度，提高普适性以及信息的透明度。
3.4 协同成效
2022年底是OAA计划实施的最后期限。以5年为期，OAA及其框架下的两个数字化项目推动了德国政务服务数字化转型中多主体合作方式的重大改进。在技术方面，内政部及联邦信息合作组织等核心机构本身具备相对完善的数字技术能力，能够协调数字实验室、信息技术标准协调机构等外部智力对接内部组织需求和组织结构，基本实现了联邦、州以及地方政府间门户网站的整合互联，并提供部分计划内的在线政务服务。在组织方面，采取中央控制、分散实施的方法构建涉及广泛、目标一致的组织结构，并通过非正式沟通建立起合作主体间的信任及相互理解；通过组织数字化实验室、制定数字化指南等措施，加强各参与主体的技术能力以及联合行动能力；制定凝聚共识的协作目标、实施原则以及监管机制等，保障实施效率和质量。
这一定程度上使德国政务服务数字化转型更加贴合技术与组织互构融合。譬如，在践行OAA计划初期，对于合作持有消极态度的3个州转变为贡献最多的州。其中，黑森州及巴伐利亚州是提供覆盖全德三级政府部门互联互通线上政务服务项目总数最多的两个州，分别为183项和178项；北威州上线的州级政务服务项目全德总数最多，达到375项（见表2）。
注：相关数据来源于Rackwitz等
但与此同时，呈现出的几点协作挑战和困难有据可循。首先，复杂的组织牵制了技术的应用。OAA的组织结构在本质上结合了传统自上而下的行政指令式协同以及业务需求驱动的横向协同。在总体战略和协调方面采用纵向协作，在业务交流和执行方面则倾向横向协作，在权责分明的同时兼具了灵活性，但未能“减少官僚机构的繁文缛节”，反倒在一定程度上加剧了行政流程的复杂性和行政人员的密集度，提高了人力成本和时间成本。第二，新技术囿于时空屏障。三级政府合作中权利失衡问题、技术能力不同的问题没有得到根本解决，阻碍了在线政务服务在区县一级政府部门的普及。例如，北威州实际上已开发375项在线服务，但全部在州、区县政府上线的仅有124项，普及率约为 33%。第三，新技术创造了新壁垒。各州开发的在线政务服务产品大多适用于各自市政当局的客观条件，并不能被其他州直接使用。可以说技术供给不具备普适性，技术结构调适的灵活性不足，导致技术和组织之间没有实现相互支撑、相互适应的理想目标。
04 结论与启示
政务服务数字化转型的最终目标是为政府治理目标服务，其旨在利用新生产力帮助政府获得和传递更多的数据、信息和知识，而非帮助政府实现或拥有某种数字技术。在技术层面，技术要素需要支撑政府部门以更有效率的方式分配信息；在组织层面，应基于数字基础设施的赋能政府部门、实现多主体协同与重构。
德国OAA的实践经验表明，技术赋能是一种美好的愿景，但在技术与组织互构融合的探索过程中可能出现组织牵制技术应用、新技术囿于时空屏障、新技术创造新壁垒等种种问题，技术赋能政务服务数字化的道路漫长且曲折。总而言之，本案例能够为我国“跨省通办”“一网通管”等涉及跨部门多主体协同合作的政务服务数字化转型工作提供以下几点启示。
（1）在复杂的政务服务数字化转型协作过程中往往涉及纵向与横向联合的综合解决方案，采用中央控制与分散执行的组织模式被证实是基本可行的。中央协调机构本身须具备充足的执行能力，包括组织能力、技术能力以及应对多变的管理问题的能力等，且能够为技术的有效应用采取能够最大化发挥技术潜力的多元化举措，包括引进外部智力，提供合适的组织结构，如非正式沟通等信任机制、利益协调机制、责任机制等。
（2）技术本身不是政务服务数字化的主要对象与核心资源，技术的应用与更迭应考虑其在组织结构中的普适性。在OAA的推动过程中，各州特别是区县政府在技术能力、技术标准上的差异，导致技术的应用和更迭构筑了纵向、横向协同中的新壁垒，阻碍了各州数字化成果于全德共享的进程。因此，在管理层面，政府部门出台统一信息技术标准和接口的法规；在技术层面，技术供应方能够提供更具灵活性，满足协同治理需求的技术产品，则能显著提高政府服务向公众的传送速度。
（3）尽管平衡权力的阻力势必是巨大的，但在组织结构中处于权力末梢的参与主体，在承担责任和义务的同时，应得到更多的关注、被赋予更多的合法权力。OAA的经验表明，作为参与主体中的大多数（11054个），区县政府仅仅作为咨询方定期参与信息咨询委员会会议的参与度，在庞大的协作组织以及长期的协同合作进程中是远远不够的。因此，尽管采取了数字实验室等举措加强联合行动能力建设，没有改变既有权力关系和利益格局，权力失衡的问题极大地阻碍了数字化技术和产品在区县层面的推广。
* 本文注释及参考文献略。
