【作者】
李栋（通讯作者），清华大学城市治理与可持续发展研究院
李明超，杭州国际城市学研究中心（浙江省城市治理研究中心）
李王锋，北京清华同衡规划设计研究院有限公司
吕春英，北京清华同衡规划设计研究院有限公司
徐莫凡，首都师范大学资源环境与旅游学院
崔丽娜，自然资源部国土空间规划研究中心
【来源】
《环境保护》2025年第11期
摘要：生态保护红线与国土空间规划的有效协同是我国生态文明建设的重要内容。然而，在实践中，红线管理落地面临着规划引导缺位、发展权保障不足、协同治理不畅等挑战，其根源在于保护与发展二元对立理念、权责利失衡的体制机制以及部门壁垒等深层矛盾。本文提出基于全周期管理理念构建的协同框架，强调将生态保护红线视为国土空间动态治理的组成部分，构建深度融入空间规划全过程闭环，给出框架各阶段实施路径，并给出强化顶层制度设计、聚焦关键技术瓶颈、创新实施机制三个方面的政策建议。
关键词：生态保护红线，国土空间规划，全周期，协同治理，适应性管理
生态保护红线（Ecological Redlines, ERL）和国土空间规划（Territorial Spatial Planning, TSP）是基础性政策工具，在保障国家生态安全、优化国土空间开发格局、推动高质量发展方面发挥着至关重要的作用。两套体系既相关又互补，其协同演进水平将深刻影响我国生态文明建设与国家空间治理的长期过程。
2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出划定生态保护红线，标志着我国启动对关键生态区域实施强制性保护的总体构想。此后，相关政策主要围绕红线界定、划定原则与技术方法展开，政策重心在于“科学施划”。2017年，我国进一步明确将生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界并称“三条控制线”，强调了生态保护红线作为生态安全底线的战略地位并提出管控要求，为建立全国范围的红线制度提供了根本遵循。2019年，党中央、国务院提出建立国土空间规划体系，要求“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”。此后，各地在编制国土空间规划时均严格参照上述要求，基本完成将生态保护红线作为强制性内容在空间规划中落图落位的相关工作，标志着以生态保护红线为前提的国土空间规划格局初步确立，生态保护红线作为法定空间边界得到进一步明确。
随着生态保护红线从划定转向实施与监管的新阶段，特别是在高质量发展、生态安全保障和绿色转型等多重目标的要求下，对生态保护红线进行有效监管显得尤为复杂且关键。一方面，除强调边界保护外，新政策还提出多样性、稳定性、持续性等更高要求；另一方面，随着国土空间规划成果落地实施，生态保护红线监管工作步入常态化“实战阶段”。根据现行职责分工，自然资源部门主要负责红线划定、用途管制等空间管理，生态环境部门则侧重于红线内生态环境质量的监管。部门之间、央地之间关于红线管理的职责划分如何有效衔接、避免交叉重叠或管理真空，如何确保划定、管理与监管目标一致，成为实施阶段的主要挑战。红线体系从划定走向管理，不仅是对红线本身科学性的检验，也是对跨部门协同治理制度设计和执行能力的考验。立足新形势和新要求，辨析实践中可能出现的矛盾与挑战，以整体性、全周期视角深入探讨生态保护红线与国土空间规划的协同机制和路径，具有重要的理论价值和现实迫切性。
01“红线—规划”协同面临的问题挑战与原因剖析
尽管生态保护红线与国土空间规划（以下简称“红线—规划”）在设计初始阶段就强调协同，并在编制划定落图阶段取得实质性进展，但二者在实施阶段依然面临一系列潜在的挑战，不仅表现在具体操作层面，也体现为一系列深层次的理念、体制与利益因素交织形成的结构性障碍，制约着协同目标的有效实现。
规划失衡：红线地区“重边界管控、轻发展引导”
“红线—规划”协同面临的首要挑战是规划层面的失衡，红线地区“重边界管控、轻发展引导”的规划思路，制约了空间规划对红线地区自身可持续发展的引领作用。在实践中，空间规划将红线视为不可突破的边界，红线内部的规划措施则往往简化为刚性管控规则，缺乏对其生态价值深化、人居环境改善、生态友好型产业培育等内涵发展的系统性谋划与空间指引。与空间规划本应具备的统筹协调各类空间资源、引导区域整体可持续发展的综合定位存在偏差，也导致红线地区规划退化为消极的“区划管控”，而非积极的“治理蓝图”，难以有效融入区域整体发展格局，甚至较既往风景名胜区等部分保护地专项规划还有所退步 。直接原因很大程度上源于对规划工作的定位相对滞后。由于存在将“规划”等同于“开发建设”的认知惯性，承担“最严格保护”使命的红线地区在政策和规划资源分配中反而被边缘化。而背后的根本原因是保护与发展二元对立的思维模式固化。
权利冲突：强管制下发展权保障缺位
严格管控也可能引发权利冲突与保障缺位，反映现有制度在平衡公共生态利益与红线内主体（特别是原住居民和产权人）合法发展权利方面的系统性不足。红线地区并不是无人区，红线划定与管控将直接影响甚至剥夺红线内居民自身生产生活方式选择、土地利用权能和未来发展机会。现有制度在强调保护责任的同时尚未能建立起相匹配的、公平有效的发展权保障与利益协调机制。生态补偿等外部“输血”措施往往标准偏低、覆盖不全、精准性不足，难以弥补保护成本和发展机会损失，导致红线地区的发展权在实践中被悬置。相关部门对红线内长期存在的、必要的生产生活活动缺乏精细评估与分类指导，常采取“一刀切”的限制或禁止措施，极易冲击基本民生。这种行政管制权力与红线内部主体发展权利之间的张力造成利益失衡，不仅抑制了地方和社区参与保护的内生动力，也为有效实施协同治理埋下了隐患。
协同梗阻：层级落差、部门壁垒与能力滞后
理念与利益层面的矛盾在实践中还会叠加协同机制的梗阻，进一步影响监管效能，难以形成政策合力。“红线—规划”协同涉及多主体、多层级、多环节，其有效运行高度依赖顺畅的机制。中央划定与地方执行之间的权责传导尚未经实践检验，可能不适配。红线划定带有强烈的自上而下色彩，体现了中央维护国家生态安全的决心；而地方承担主要管理责任，面临保民生、保发展的压力。如何在统一框架下平衡国家目标与地方实际是一大难点。此外，跨部门协同的结构性问题更为突出。横向府际关系是我国环境法治一直以来面临的长期性、体制性障碍。职责分割、权责错位（如生态环境部门往往“责任重、权力轻、介入晚”）、信息壁垒（如各部门数据标准不一、共享困难）等问题普遍存在，制约了协同治理效能。此外，监管能力体系相对于复杂的现实和潜在的风险存在滞后性，现有遥感监测、地面巡查等技术工具在精度、时效性、覆盖面上均有不足，目前难以全面支撑精细化、自适应的监管需求，在如何精准评估不同人类活动的环境影响阈值、确保其不突破红线地区生态承载力等问题上，仍然需要较长时间的研究积累。
总体而言，上述3个层面的因素相互交织、互为因果，共同构成当前“红线—规划”协同实践中的主要堵点。问题的关键是尚未能处理好保护与发展的辩证关系、未能将红线从单纯“管控线”提升为统筹生态安全与区域可持续发展的“治理线”。未来，须直面上述深层矛盾，推动红线治理理念的现代化转型，打破体制机制壁垒，重构公平合理的权、责、利关系，为“红线—规划”有效协同实施奠定根基。
02“红线—规划”全周期协同研究
面对上述严峻挑战与深层矛盾，本文引入并倡导基于全周期管理理念构建“红线—规划”协同框架。全周期理念强调将红线管理视为一个涵盖划定、规划、实施、监管、评估、调整等多个关联环节的整体，并将其深度嵌入空间治理全过程，注重系统性、动态性、适应性和多元主体参与。本文将在参考借鉴相关理论与国际经验的基础上构建这一全周期协同框架，以期为推动生态保护红线实现转型升级提供方向与路径。
理论基础
全周期协同框架汲取了生态安全、空间治理和协同治理等理论体系的核心思想。生态安全理论强调通过保护关键生态空间，保障生态系统服务的持续供给，维护国家和区域生态安全底线。空间治理理论明确通过规划、政策等手段优化空间资源配置，引导人类活动，实现区域可持续发展目标。国土空间规划是空间治理的主要工具，而红线则是国土空间规划的关键要素之一。协同治理理论揭示了“红线—规划”协同的必要性与复杂性，强调在涉及多部门、多层级、多利益相关方的复杂治理情境下，须建立有效的协商、合作机制，明确权责、畅通信息、形成合力，才能克服障碍、实现共同目标。
国际经验
各国在重要生态空间保护与管理方面已积累丰富的经验，特别是其向全周期、适应性、协同化治理演进的趋势，为我国“红线—规划”协同提供了重要借鉴。
世界自然保护联盟世界保护区委员会（IUCN WCPA）提出的保护地管理有效性框架（Protected AreasManagement Effectiveness, PAME）是国际上评估和指导保护地管理的重要方法论。该框架构建了一个以评估为核心，涵盖背景、规划、输入、过程、结果和产出六大要素的管理闭环（图1），充分体现了全周期和适应性管理等核心共识。PAME强调：要理解保护地所处的自然、社会、经济和政策背景，要制定清晰的管理目标和规划，要确保充足的资源投入（资金、人力、设备等），特别要关注管理过程的效率和规范性，不但要评估管理行动的直接产出（如巡护次数、修复面积），还要衡量是否实现了预期保护效果（如物种恢复、生态系统功能改善、社区惠益等）。PAME提供了一套系统性评估与改进工具，强调基于监测评估结果反馈调整管理措施，为生态保护红线的全周期管理提供了成熟的方法论框架和国际对标体系。
图1 IUCN WCPA保护地管理有效性框架
美国国家公园体系是全球保护地管理典范之一。该体系依据资源特征和管理目标将保护地划分为不同区域，如严格保护的荒野区、允许有限设施和活动的自然区、承载主要游客服务设施的发展区等，制定差异化规则，并通过特许经营等方式引入多元化运营主体，既满足了公众高品质的游憩需求，也为公园管理补充了资金来源，在严格保护的前提下探索了价值实现路径。美国国家公园高度重视管理规划的编制与定期修订，强调规划对协调保护与利用、引导游客行为、处理与周边社区关系的指导作用，并通过公众参与确保规划的科学性和社会接受度。其经验表明，适应性规划、精细化分区管理与多元利用是应对保护地复杂性挑战的有效手段，为平衡保护与合理利用提供了操作范例。
欧洲生态网络（Natura 2000）代表了另一种保护地管理模式，其理念不主张将保护地与人类活动完全隔离，而是强调在保护特定物种和栖息地的同时与区域可持续发展进程融合。保护区内允许甚至鼓励符合保护目标的传统农业、林业、渔业等活动。其核心在于制定科学的管理计划，明确保护目标、允许类型和管理措施，并通过欧盟农业、渔业、区域发展等多种基金提供财政支持，激励土地所有者和使用者自发采取有利于保护目标的可持续农业、林业、渔业等活动。此外，Natura 2000强调成员国、地方政府、土地所有者和非政府组织等多方协作的重要性，为破解红线保护与地方发展需求的矛盾提供了宝贵经验。
综合相关理论和国际实践，可以得出如下启示：采纳全周期视角，以适应性管理超越静态管控；通过科学规划与分区分类等手段实现精细化、差异化管理；摒弃保护与发展二元对立思维，高度重视二者的协调融合，重点是保障当地居民发展权，体现社会公平并获取本地社区的支持；构建多元主体深度参与的协同治理机制；辅以健全的监测评估、动态调整和法律政策支持体系。这些经验共同指向建构一套系统化、适应性、人本化的红线地区治理体系，为我国完善“红线—规划”全周期协同实施工作提供了指向参考。
03 基于全周期理念的“红线—规划”协同框架实施路径
全周期管理协同框架关键在于超越传统对红线“划定后监管”的狭隘理解，将生态保护红线视为国土空间动态系统的重要组成部分，构建涵盖红线“划定—实施—监管—评估—调整”完整过程，深度融入国土空间“规划—建设—治理”各环节的动态管理闭环，确保红线制度的科学性和有效性。
规划编制阶段：底线共识与源头融合
此阶段是奠定“红线—规划”协同的基础。确保红线作为刚性约束被全面、科学地纳入各级各类空间规划。主要路径举措包括：耦合“双评价”与红线划定，确保红线布局科学；将红线划定及其管控要求作为强制性内容，在空间规划体系中进行层级传导与落实，明确其法定地位、避免规划冲突。推动生态保护红线与国土空间规划全面整合，将生态环境类准入要求落实在规划用途管制中，从源头预防“两张皮”问题。
实施落地阶段：综合应用多样化政策工具
此阶段是检验“红线—规划”协同成效的关键，需从“严守底线”向“精细管控与发展引导并重”转变。规划的生命力在于实施，依赖于能否找到一条既守住底线又保障民生，还能激发内生动力的可持续管理路径。具体举措包括：
其一，分区分类开展精细化管控是差异化管理的基础。需依据红线内部生态功能、敏感性及人类活动差异，在空间规划用途管制框架下，进一步科学划定核心保护区、一般控制区、生态修复区、兼容利用区等空间单元并执行差异化措施，明确各单元的管控要求与允许活动清单，避免出现“一刀切”。
其二，强化发展权益保障与规划引导策略是协调保护与发展的抓手。通过空间规划（特别是村庄规划）保障红线地区原住居民基本公共服务与人居环境改善需求，并积极规划引导当地产业向符合保护要求的生态友好型产业转型（如生态旅游、生态农业、林下经济、生态康养、文化体验、碳汇经营等），明确空间布局和准入标准，全方位支持红线地区生态产品价值的实现。
其三，健全并应用多样化政策工具确保红线管理成效。基于生态价值评估核算，综合运用生态补偿、绿色金融、市场交易等经济激励工具推动价值实现，建立公众参与、利益相关方研讨、社区共管等规划协商工具，整合“空天地”一体化信息监测能力，建设跨部门的统一监管信息平台，运用智能监测预警系统等科技支撑工具，实行严格的负面清单管理，加强联合监管，对采矿等不符合要求的存量项目采取有序退出等手段，整体提升政策落地效力。
监管评估阶段：实现动态监测与适应性调整
监管评估阶段是形成管理闭环、体现“红线—规划”协同适应的关键，重点在于建立有效的成效评估与动态调整机制。具体举措包括：
其一，构建协同共享的监测评估体系。借鉴PAME，突破单一的生态保护维度，建立涵盖生态保护成效、经济社会影响（特别是对红线内居民生计与发展的影响）、管理过程效率等多维度的综合评估指标及方法。依托统一监管信息平台，实现对红线内部和外部整体生态、社会、经济状况及人类活动的多源、动态、全要素信息监测分析与定期诊断。从整体视角出发全面把握“红线—规划”协同实施的真实状况与潜在问题，为适应性管理提供可靠依据。
其二，健全基于评估结果的动态调整机制。监测评估的价值体现在触发规则调整和优化。借鉴并衔接国土空间规划动态修编制度，明确红线范围和管控规则的调整条件、程序和标准，强化信息公开与社会参与，确保调整流程科学、审慎、透明、合规。将评估结果有效反馈并应用于红线管理和空间规划实施的持续优化过程，形成“监测—评估—反馈—调整—再监测”管理闭环，应对内外部各类情况变化。
整体而言，基于全周期理念将生态保护红线融入国土空间规划，是一项强调源头融合、过程协同、动态反馈的系统工程。其关键特征包括管理链条的完整性与动态性（从源头划定到反馈调整的全过程闭环）、管理目标的复合性与人本性（兼顾生态底线、区域可持续发展及民生改善）、主体参与的多元性与协同性（构建政府主导、多方参与的协商共治机制），以及协同机制的系统性与务实性（明确权责、畅通信息、可操作）。要求管理观念从简单强化末端监管转向综合协同治理，整合精细化分区管控、积极规划引导、多元政策工具及监测评估与动态调整等具体措施，在守好生态保护底线的同时支撑起当地的民生改善和可持续发展，使保护与发展互补互促，最终实现人与自然和谐共生的长期治理目标。
04 结论、建议与展望
主要结论
本文围绕全周期理念的“红线—规划”协同机制，通过梳理相关理论、剖析实践挑战以及探讨操作路径，得出以下主要结论。“红线—规划”有效协同是推进新时代生态文明建设和实现高质量发展的必然要求，针对当前实践中可能面临规划引导缺位、发展权保障不足、协同治理不畅等结构性障碍，识别深层原因在于未能彻底摆脱保护与发展的二元对立思维，且未能建立起适应复杂系统治理需求的制度安排。本文倡导基于全周期管理理念构建涵盖规划、实施、监管评估与动态调整的“红线—规划”协同框架，助力生态保护红线实现“守得住、管得好”的政策目标，促进保护与发展协同增效。
政策建议
一是强化顶层制度设计，重塑“红线—规划”协同治理格局。加快生态保护红线体系立法进程，明确其法律地位与刚性管控要求，将发展权保障、生态补偿、社区参与等提升至与保护同等重要的法律高度，为平衡多元利益、促进有效监管提供法治基础。同时，建立“红线—规划”协同联动更新机制，确保目标统一、空间衔接、规则兼容。在实施层面推动建立权责对等、运转高效的跨部门协同架构，通过高级别协调机制明确不同部门核心职责与流程，强制推动关键信息共享与业务协同，从根本上打破部门壁垒，提升整体治理效能。
二是聚焦关键技术瓶颈，赋能智慧精准治理。技术赋能是实现精细化、智能化、适应性治理的主要依托。应着力支持面向复杂情境的红线监管与评估技术创新。重点突破方向包括：研发能够精准评估不同人类活动累积影响与生态风险阈值的模型与标准；推动基于多源数据融合与人工智能的智能监测预警与决策支持平台建设，提升监管的预见性与效率；建立能综合反映生态、经济、社会多维成效的“红线—规划”协同评估体系，为适应性管理提供科学依据。
三是创新实施机制，激发内生动力与属地活力。政策重心需加快下沉，鼓励地方在全周期协同框架下的实践探索与模式创新。重点在于构建符合地方情况、能有效平衡保护责任与发展权益的长效机制，特别是健全多元化、市场化的生态补偿与生态产品价值实现体系，确保保护成本在区域间和代际公平分担，生态优势有效惠及当地。将公众参与和社区共管从形式化推向制度化、实质化，赋权利益相关方深度参与治理全过程，避免公众参与和社区共管流于形式。
未来展望
展望“十五五”及更长时期，生态保护红线与国土空间规划作为两项“年轻”的政策，二者深度协同将构成我国建设生态文明和美丽中国的重要基础。虽然克服利益协调、技术瓶颈、机制落地等难点需要各方付出巨大努力，但基于全周期管理理念，将生态保护红线从静态“保护线”转变为融合保护与发展的动态“治理线”，是破解挑战、实现双赢的关键突破口。未来，研究应进一步聚焦差异化管控，绩效评估体系，智能化监管技术，生态产品实现机制创新，以及跨层级、跨区域、跨部门协同治理等议题方向，为协同实践提供充分的理论指导与技术支撑。
* 本文注释及参考文献略。
