尹稚教授作主题分享
近日，清华大学五道口金融学院不动产金融研究中心举办2024年1至2季度不动产行业回顾与展望闭门研讨会，聚焦两会后相关政策影响与落实、近期不动产市场走势、风险化解与预期修复等，直击行业痛点，提出政策优化建议。会上，清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚作主题分享，对中国城市化进程、趋势及未来发展重要议题等进行深入阐释。以下为发言实录精编。
2024年政府工作报告中，有两点值得重点关注：
第一，农业转移人口市民化。自2016年国家规划开始，农业转移人口市民化长期以来一直是政府工作重点，该政策是为了缩小户籍城市化率与常住人口城市化率之间20%-30%的差距，以解决半城市化现象，但从实际情况看，尽管差距有所缩小，但效果仍不及预期。
第二，“人地钱”挂钩政策。中国目前尚未进入城市化相对稳定的时期，人口仍处于高度流动状态。为解决人口流出地与流入地之间的资源平衡问题，政策应从过去的“补砖头”转向“补人头”，即政策跟随人口流动变化而变，解决人口流入地面临的公共服务压力。过去的公共投资政策未能适应人口流动，仍按照原统计人数分配资源，易造成资源浪费。
01 中国的城市化进程及趋势
从城镇化率来看，中国已经进入中后期转型提升阶段。虽然目前我国城镇化率已达到66%，但在就业、生活方式、居住条件和社会融入等方面仍有较大优化空间。当前半城市化问题仍涉及约2亿人，距离真正实现城市化还有进一步提升空间。
未来城市化率的提升速度会逐步放缓，从中长期预测来看，2021年后年增长幅度基本在1%以下，而到2035年-2050年，年增长幅度可能基本稳定在0.4%-0.5%左右。过去的高速城镇化进程中，超过80%的转移比例是从乡村向城市，但近年来，“从乡到城”的人口占整个转移人口的比例逐渐下降到40%以下。与此同时，“从城到城”的迁移比例已超过40%，2023年达到46%以上。这表明人们的迁移动机不再仅是为了从农民变成非农，更多的是追求子女教育、老年医疗等更好的生活条件，从低能级城市向高能级城市迁移。
近年来，我国在新型城市化管理方面采取了一系列措施，其中包括主体功能区战略和按规模尺度治理城市，主体功能区主要分为城市化地区、农产品主产区以及重点生态功能区。具体来看，城市化地区是总人口、就业人口及高素质人口承载的绝对主体，迁入人口规模占比超过全国一半，主要集中在高密集度的城市化地区，如19个城市群。但当前除长三角、珠三角等城市群外，其他地区城市群仍有较大优化空间。因此，相关部委也出台了相关政策，如国家发改委出台了培育现代化都市圈的文件，以强化2-3万平方公里的都市圈，减少一城独大的“城市病”现象，并在相对可控的空间内实现人口经济要素的聚集和扩散，以实现效率和舒适的再平衡。
农产品主产区高学历人群呈结构性短缺，难以对农业农村现代化起到足够支撑。在过去几年的人口进程中，出现了所谓的“单向门过滤”现象，即一旦进入城市，个人和家庭可能失去了在农村的合法身份和财产保障，即使回到农村，也难以解决身份认定和财产保障等问题。尽管我国曾尝试通过经济契约、荣誉村民等方式解决此类问题，但缺乏真正意义上的法律保障，问题仍待进一步解决。重点生态功能区的人口持续下降是较为积极的现象，此类地区人口过载容易导致自然生态难以承受。生态移民等相关政策在生态保育方面取得了丰厚成果，为城市提供了部分增长来源。
长期来看，随着我国城市化增速和人口增速迈过拐点，城市更新问题变得愈发重要，未来需要解决的问题包括进城人口安置、公共服务保障质量提高等。同时，城市的空间需求也在转变，年轻人更加关注社交密度、情感归属、服务质量等问题，农民工群体也在追求更高质量的生活，这使得城市综合质量提升变得愈发重要。
02 中国房地产行业发展与城市化
房地产行业在推动中国高速城市化过程中发挥了重要作用。过去，在资金严重短缺的情况下，政府通过释放农村集体土地与国有土地之间的剪刀差推动城市化进程。该制度设计的初衷在于解决资金来源问题，通过农民土地的低价收购来实现城市建设和公共设施建设的投资。此外，还有土地批租制度，也是对未来土地价值的提前变现。地方政府之所以选择扩张型发展道路，主要是因为缺乏稳定地从建设成就中获利的机制，逐步形成的房地产涨价规则体系便使得个体业主将住房视为最靠谱的金融工具，所以适当的交易环境征税可以一定程度抑制房地产炒作动力。
当前房地产行业仍处于深度调整阶段，为推动行业健康发展可从以下角度出发，一是住房除了商品功能，仍应具备一定的财富增值功能，其金融属性无法被完全去除。从国际经验来看，房价中60%-70%为土地价值，而地价上涨是由基础设施和公共服务的投入导致。二是租售同权的呼声日益高涨，其中一个核心问题是时间与空间的分离，导致人的高流动性。中国当前拥有大规模的自主产权住宅与当前人的现代性和流动性不太适配，因为现代社会对于恒产的意义已经发生变化，会更多考虑到后代的教育、发展基金等方面。三是探讨中国应该让哪些人流动，谁应该优先安居乐业。当前中国的人口流动情况与其他发达国家恰恰相反，低技能劳动者在全国范围内流动，而高端人才往往不动，这其实与经济现代化的需要背道而驰。在欧美等国家，低技能劳动者通常会在一个地方安居乐业，而受过高等教育的专业人士则会在全球范围内汇集资源，推动经济发展。这种现象促使我们重新思考，开发资源应该优先让谁流动、让谁安居下来。
03 城市化发展重要议题
第一，探索可持续的城市财政金融。当前我国金融工具仍较为短缺，基本是“短债长用”，如何转向“长债长用”是一个重要议题。关闭这条通道不宜采取一刀切的方式，因为它跟别的商品不一样，一是形成周期长，二是交易影响周期更长，不宜突然中断资金流。
第二，创新城市更新金融工具。城市更新迫切需要金融工具的创新支持，若没有良好匹配的金融工具，城市更新很难实现长期稳定的运营，政策层面也应当更加广泛地考虑土地、财政和金融政策之间如何进一步配套。城市更新也已经从单一的房地产项目核算制度转变为超越物质环境改善的综合需求实现，以人的发展为核心，综合考虑服务、教育、环境改善、新的就业机会创造以及流动性迁移等问题，并将其落实到空间手段上。
第三，保障性住房体系构建。保障性住房的发展经历了多个阶段，从早期的经济适用房到逐渐连坐制度的建设。保障房体系设计的核心应当在于两点，一是救贫，国际惯例表明，无论社会如何发展，总会有一小部分人处于绝对贫困状态，不论从社会角度还是政治角度出发，对其提供住房都是正确的选择。二是救急，时段性救助也非常重要，特别是面对新市民和年轻人的问题，此类人群的租金支出与工资之比相差悬殊，购房几乎不可能，因此政府应该提供时段性的强力救助。
第四，受困于房地产市场下行趋势的业主安置。要想解决这个问题，通过重新拉升房价的方式可能性很小，能否建立合理合法的长租机制，一方面可以减少大规模的法拍房，另一方面租金收益能够基本覆盖月供，逐渐建立长期持有机制，这或许可以有效解决上述难题。此外，长租制度的建立和立法可以更好地保护出租人和承租人的法律权益，也有利于缓解和释放目前被困的资产。
* 本文根据尹稚在清华大学五道口金融学院不动产金融研究中心不动产行业回顾与展望闭门研讨会上的发言内容整理而成。文字整理：余健、常玥。
