01 引言
2015年中央城市工作会议上，习近平总书记首次提出“人民城市”理念。2019年11月，习近平总书记在考察上海期间，提出“人民城市人民建、人民城市为人民”基本内涵。这为我国城市工作指明了价值观和方法论，城市若干功能的实现是为了有效提升人民群众获得感、幸福感和安全感，城市发展需要人民群众在规划、建设、管理、体检等各阶段的全过程参与。
党的二十大报告明确提出“打造宜居、韧性、智慧城市”。智慧城市已成为新时代新阶段我国城市高质量发展的主要内容，其包含新型基础设施、城市数字公共基础设施、城市信息模型平台等硬件工程和城市治理“一网统管”、线上线下融合式社区生活服务等软件治理。
打造智慧城市不仅是提高城市数字化、网络化、智能化的技术水平，还是迈向“人民城市”的必由之路。鉴于此，本文从大型技术系统视角（large technical systems），探讨智慧城市建设中三个“社会-技术”问题，进而讨论迈向“人民城市”的智慧化进程中空间与规划师的定位。
02 大型技术系统：理论与概念
大型技术系统是社会技术系统理论中的一种视角，最早由美国技术史学家托马斯·休斯（Thomas P. Hughes）提出，并被广泛应用于公共、电力、电讯等基础设施的演化变迁分析。大型技术系统包括发电机、变压器等物理构件，也包括工厂、公共事业公司、银行等组织成分，还包括政策、法律等制度，组织与物理构件往往通过科学、技术、工程等项目相连接，系统中每个要素都相互联系、相互影响。组织、制度等社会因素以物理形式出现，而物质、科技始终被社会所形塑，进而形成了浑然一体的“社会-技术”无缝之网。
作为技术史家的休斯尤其关注大型技术系统的演化过程。他认为其演化过程包括发明、开发、创新、技术转移以及增长、竞争与巩固，各个系统在技术转移过程中形成了各自的技术风格，在增长、竞争与巩固阶段获得技术动量（momentum）。技术风格受社会制度、历史、自然环境等多因素影响，其突出社会因素对技术的形塑，而技术动量是由技术系统自治性和耐久性产生的，使系统能够按照惯性轨迹发展。在技术系统扩张时，系统内的每一个因素不能保障均匀、一致地扩张，此时，系统中落后于其他因素或与其他因素不相一致的部分被定义为反向突出（reverse salient）。反向突出驱动着大型技术系统的演化，但它也是技术系统扩张的产物。在迈向人民城市的过程中，智慧城市可视为达成这一目标的大型技术系统，其在“社会-技术”交互中不断演进。
03 “社会-技术”的交互
一、技术赋能还是组织重构？
智慧城市所应用的诸多技术是巩固还是重组了既有城市治理结构？这一争论在大型技术系统视角下，可以转化为智慧城市场景中技术与组织之间的关系。技术赋能的实质是智慧技术受到整个社会因素的形塑或建构，智慧技术只是城市悠久发展历程中若干技术中的一类，服务于总体的城市治理目标。当城市需要长治久安时，便建设雪亮工程项目，使治安防控提升为可追溯、证据化的全域实时治理。当城市需要道路通畅时，便利用汽车物联网、交通流量动态监测、信号管理优化、智能可变道等手段，使得交通基础设施和交通流动行为更为适配。这些智慧技术巩固了现有治理结构，提升了现有治理能力。
但并非所有智慧技术都是如此，一些智慧化建设已经彻底改变了城市治理结构，最为突出的便是智慧政务。由于移动终端、物联网的普及，智慧城市极大提升了治理的渗透率，使得“后单位”时代中游离在传统治理体系下的人群，重新回归到正规性城市治理体系之中。过去几年，随着智慧治理终端权限的下放，街道、社区的服务管理更加频繁地出现在人们的日常生活中。随着北京12345“接诉即办”、上海“一网通办”等智慧平台的广泛使用，面向基层的政务服务正在逐步整合，彻底改变了以往城市条块分割和科层制的治理体系。以往个人的治理需求只能向对应职能部门反馈，还容易出现匹配错误，而现在由政务服务中心统一派单，减少信息沟通成本。以往人民群众的诉求只能在科层制内部自下而上层层传递，现在治理结构更加扁平化，相关诉求能够形成直达反馈和层次落实，但也导致了诉求反馈的成本增加和个人利益放大。
那么，智慧技术和治理结构是什么样的关系？实际上，不论是社会因素还是技术因素都难以脱离系统产生作用，现实生活中不存在单向的技术赋能或者组织重构。以美团、大众点评等手机应用为例。一方面它们增强了城市生活服务的供给能力，另一方面通过互联网平台和配送网络使得15分钟生活圈在线上得到扩大。也就是说，智慧城市正在形成一种全新的大型技术系统，而由于系统内部的不均匀性，有的部门可能正处于技术赋能主导的阶段，而有的部门正处于组织重构主导的阶段。
具体到智慧城市的数据基底，一些研究认为智慧城市模式应当是数据和智能技术发现和识别问题，并为组织决策提供计算、预测等依据，组织对解决方案和最终决策负责。这一理想态的假设前提是技术中立性，组织负责价值判断，技术只提供决策依据。但在大型技术系统视角下，技术难以保持中立。最为直观的便是老年人、残障人士等群体在数字时代的失语，技术精英占据智慧化之后的资源优势。在显性的社会群体差异之外，还存在着隐形区分。如北京某社区开展无差别化的街道数据收集，但动物粪便、噪音等数据都针对着不同偏好的社会群体；智慧交通的系统设计中，对于步行、骑行等没有进入数据层的移动方式也有或多或少的忽略；各类城市码的设计自然存在着不同等级的数据接入权限。因此，将技术和组织相区分，要求技术完全中立和组织价值依赖是不现实的。
二、拼凑式还是一体化？
由于智慧城市涉及的门类复杂繁多，在实际推进过程中，常产生拼凑式和一体化两类方案。拼凑式路线通常是涉及城市治理的各个公共部门各自推进智慧化建设，如智慧城管、智慧公安、智慧民政。一体化方案是指由某一部门主导的智慧平台或者界面，如城市大脑、城市信息模型、城市数据底座，其目的是解决信息孤岛、重复建设、分散碎片化等问题。
两类智慧城市建设方案也是作为大型技术系统的两类演进路线，两者的反向突起并不一致。拼凑式建设是多元城市治理智慧化的自然产物，其反向突起是某一门类的治理供给能力不足。当城管部门难以固定违法违规证据、难以制定差异化服务方案时，则使用物联网、大数据加强信息搜索定位能力；当应急管理部门的数据处理和决策能力有限时，则使用深度学习、人工智能加强风险识别、分级测算、风险预警等功能；当社区难以实现流动人口管理时，便以智慧平台为牵引实现基层组织重组。各个部门所面临的情景和所处的环境不同，所需要智慧化模块也截然不同，因此，从构架和形式上来看是拼凑式的，各部门为了解决人民实际需求的智慧化叠加成为智慧城市的总体。
与拼凑式相反，一体化建设更突出人为设计，其反向突起是城市治理体系不完善，甚至是智慧城市建设方案本身的不完善。早期中国智慧城市建设大多属于拼凑式，碎片化的部门缺乏协调，智慧城市相关的基础设施重复投资较多，部门之间的数据共享存在壁垒。因此，不少城市提出一体化方案以解决上述问题。如杭州由智慧交通升级而来的包含经济、政治、文化、 社会、生态五大领域的综合城市大脑，“数字福州城市信息模型平台”提供了全市域覆盖、汇总1778个专题图层、支撑200余个城市治理系统运行的城市数字孪生底座。
值得注意的是，一体化建设会不同程度改变各个城市的治理结构。拼凑式智慧城市建设的权力结构是分布式的，各个部门都有一定职责权限，但一体化方案将形成一个关于数据、网络、信息的智慧中枢，如重庆市大数据应用发展管理局、深圳市政务服务数据管理局、杭州市数据资源管理局、福州市大数据发展管理委员会。这些中枢性公共部门或脱胎于已有政务、经信等已有部门，或完全重新组建，其权限范围受到各城市市情影响，但随着数据等智慧要素的增值，这一中枢组织的权力将会愈发凸显。
北京智慧城市建设经历了从拼凑式走向一体化，再走向整合式的过程，呈现出大型技术系统与反向突起同频变化的特点。2012年，北京出台《智慧北京行动纲要》，各个部门推动自身智慧化建设。在此期间，大量智慧化应用上线并大规模推广，公共交通、支付方式、通信通讯等面向人民群众日常生活的产品也在快速智慧化。2018年出台的《北京大数据行动计划》开启了一体化建设，提出以“三京”和“七通一平”为关键的“四梁八柱深地基”总体框架。其宏观背景是2018年机构改革提供了智慧城市一体化建设的组织保障，国家新型智慧城市试点建设提供了政策保障。2021年，北京市宣布完成数字“筑基”工程，开启全域应用场景加快开放和推广的智慧城市2.0阶段，即在一体化基础上整合多元智慧应用。
三、商业驱动还是实验主义？
大量学术研究论述了不同国家智慧城市的迥异技术风格。北美侧重于数据库、云计算，其多由商业部门所主导，存在跨国公司追求利益最大化的风险，而欧洲侧重于智能电网、传感器，注重以市民为中心的社会磋商，更类似于各个城市自身的智慧实验。美国商业社会传统、私营部门的强势地位、互联网和计算科学的技术优势，欧洲城邦民主传统与分布式权力结构、深刻的能源危机、严格的个人隐私保护制度产生了智慧城市的不同技术风格。
智慧城市也在不断丰富概念内涵，国外一些案例研究揭示了智慧城市作为数字政府、经济增长的数字驱动力、数字社会政治创新的开放平台、数字经济的开放平台的多面性。虽然具有不同技术风格，但总的来说智慧城市开始成为包罗城市运行的技术系统，并具有自驱动的技术动量。
中国智慧城市最为突出的技术风格是政府主导。虽然最初智慧城市是商业驱动，由企业满足市民群体的智能化需求，但因为智慧城市相关事务具有极强的公共性，所以政府开始快速进入并发挥主导作用，其技术刚性较强，缺乏实验主义中技术对社会影响的缓冲。政府主导是基于政府已有业务流程的数字化，是从供给端出发的，与公众需求的有效结合并不充分。受政府基本职能和重要议题的影响，在应用层面，中国特别注重公共服务、社会治安、基层治理等城市功能的智慧化，这些功能也是中国智慧城市最早建设的内容，但目前应用界面也在逐步多元化。
北京智慧城市建设也是如此。其发展经历了“网-云-数-智”四个阶段，分别以政府各部门增效、整体政务提升、百姓满意度与降本增效、“以人为本”全面赋能为主要内容。2012年，《智慧北京行动纲要》的重点是政府相关内容，提出城市智能运行、市民数字生活、企业网络运营、政府整合服务、信息基础设施提升、智慧共用平台建设、应用与产业对接、发展环境创新等八项行动计划。2018年，《北京大数据行动计划工作方案》的重点是以政务为主的能力与体系建设，从工作体系、数据治理、新型基础设施、产业发展、政策体系等方面推动市级平台、全领域信息化、数据资源的高质量发展。2021年，《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》的重点是丰富应用场景，提出“新一代智慧城市有机体”的建设目标，包含了智慧基础、城市生活、政务效能、数字经济、安全稳定、领域应用等多项内容。北京在智慧技术应用到城市运行和治理时获得了政府主导、政务为主的技术风格，在基础平台建设后获得了智慧化的技术动量，开始体系化、大规模扩张。
04 以人民为中心的大型技术系统
人民城市的本质特征是以人民为中心，其分析角度突出的是主体视角。智慧城市作为大型技术系统，其建设发展是为了人民，也必须由人民共建共治共享。
一、共同生产与全过程公众参与
技术要素与社会要素相互交织成智慧城市的“无缝之网”，不存在单纯的技术赋能或组织重构。“数据生产-数据处理-数据辅助决策”的人机交互模式仅仅是分析逻辑，而作为社会实际现象，人机关系是共同生产。数据并非由机器生产，而是由人不断生成，数据是机器对人和社会行为的抽象化表达，两者在生产期间便是交互的。智慧城市的感知层、网络层对数据进行搜集，平台层和应用层进行加工、计算，这一过程看似客观，但其数据搜集的客体是不均匀的社会群体，设计技术体系框架的主体仍然是技术专家，主客体都受主观因素影响，具有社会属性。因此，必须将以人民为中心的理念贯穿于智慧城市的各个环节和各个层面，即实现全过程公众参与。
目前，由于技术门槛、安全保密等各方面因素，智慧城市规划建设过程中，基层公众的参与度相对较低，人民群众满意度是被框定在某个范围之内，而这个范围应该由人民自己来决定，而不是被赋予。同时，数据所反映的是人的社会行为，人民是数据的生产者和产权方，智慧城市所依赖的大数据感知理应受到人民监督，其产生的社会福利理应由广大人民群众所享有。但保障全过程公众参与并不能平地起高楼，加强社会全体成员的信息技术素养和相关能力建设是关键因素，建议加强社区、单位、个人、手机应用等多渠道的智慧城市科普；制定全过程参与的规章制度和操作细则是具体手段，建议健全智慧城市事务入密机制，尽可能加强信息公开和非必要入密，加强在感知层、应用层等与人民群众直接接触界面，前端设计和中端建设等早期环节的公众参与，尤其是利用好北京地方立法权，加快法治化进程。
二、共建共治与多方整合
从政府视角出发，智慧城市应当是一体化建设，但从全盘视角出发，智慧城市必然走向整合式发展。商业、居民、社会组织都在智慧城市建设中发挥着不同作用，支付宝、天猫、微信等商业开发应用是智慧城市的重要终端，居民作为大数据生产者，为智慧城市建设提供基础数据支撑，社会组织为老年人提供智慧技术使用的培训服务。由于政府并非人民需求的唯一满足者，商业部门可以通过市场经济，居民可以通过自组织、自服务，社会组织可以通过志愿公益满足人民需求，且三者在智慧城市应用层均有所进展。因此，智慧城市的全景图也必然是整合式的。
北京市明确提出统筹推进“民、企、政”融合协调发展的智慧城市2.0建设，各主体间的职责权限划分很重要。民众是智慧城市发展的基础，人民群众总体福利增加是智慧城市的出发点和落脚点；企业是智慧城市发展的主力军，企业参与市场竞争和经济行为推动规划建设落地和数字经济增长；政府是智慧城市发展的规制者，保护公众的隐私权、知情权、监督权，避免智慧城市成为追逐商业利益的工具和福柯所谓的“全景敞视监狱”。协调整合民、企、政三方是关键，其中规划师的角色不可或缺。城市规划的主要内容之一就是凝聚社会各界共识并形成集体行动能力，规划师则是具体执行者，应当做好城乡空间、智慧技术、经济社会、政策制度等多因素的统筹工作。特别是利用好具有北京特色的责任规划师制度，以责任规划师为中介粘合多元主体，厚植智慧城市的社会基础和社区土壤。
三、“以人为本”的技术风格与技术动量
与美国的商业驱动和欧洲的实验主义不同，目前中国的技术风格是政府主导，而在逐步发展过程中又形成了智慧化的技术动量。而在中国式现代化背景下的智慧城市发展，应当是将“以人为本”作为大型技术系统的技术风格与技术动量。
其一，需要理顺政府主导与“以人为本”的关系。其技术系统扩张的反向突起不能仅落脚在城市治理能力的供给不足，还应该突出治理能力的需求侧及供需平衡机制上，以公众需求为导向重塑和设计智慧城市内容，尤其是智慧政务流程。此外，“以人为本”是以公共利益、全体福利为本，尤其是当智慧技术的高渗透率容易将个人利益放大时，城市治理不应被个人利益诉求所绑架。
其二，需要理顺智慧化自驱动与“以人为本”的关系。当大型技术系统扩张到一定阶段，智慧城市形成自驱力，将其他要素链接成为自身的一部分，组织体系容易被技术所裹挟。智慧技术只能作为解决问题的手段，而不是最终目标，只依赖智慧技术的堆砌难以换来美好生活。因此，需要将解决人民实际问题的若干手段整合成为大型技术系统，而智慧技术只是其中之一，不断提升公共部门的技术治理能力，避免其成为智慧技术及技术背后商业利益的代言人。
05 结语
人民城市是中国式现代化背景下城市发展的总纲领，智慧城市是实现人民城市的重要手段。中国智慧城市也并非纯技术工具，而是一个智慧技术和治理结构相互作用的大型技术系统，经历了从拼凑式到一体化，再到整合式的发展阶段，形成了政府主导的技术特色和智慧化的技术动量。在迈向人民城市的过程中，必须保证智慧城市规划、建设、运营、管理等全过程的公众参与，实现“民、政、企”多方整合，规划师要在协调整合中起到关键作用，将“人民城市”理念植入大型技术系统中，形成以人民为中心的技术风格和解决人民群众实际问题的技术动量。
* 本文注释及参考文献略。
* 原文首发于《北京规划建设》2023年第2期。《北京规划建设》双月刊，创刊于1987年，由北京市城市规划设计研究院主管、主办。期刊在行业内具有较大影响力，先后获得“北京市优秀社科期刊”“北京市优秀出版物”“北方优秀期刊”称号，被中国市长协会在全国推荐。《北京规划建设》把握时代脉动，关注城市发展，以理性成就个性，以高度成就深度。
