面向全面创新的县域创新生态构建研究——以安徽省界首市为例
图1 空中看界首（图源：阜阳日报）
【作者简介】冉奥博，博士，清华大学智库中心助理研究员、中国新型城镇化研究院助理研究员，主要研究方向：城市规划与治理、科学技术与社会；吕晓荷，博士，清华大学中国新型城镇化研究院研究专员、高级工程师，主要研究方向：国家新型城镇化战略与政策、城市群与都市圈发展；通讯作者：余畅，中国人民大学环境学院博士研究生，主要研究方向：技术创新与可持续发展。
【来源】《科学管理研究》第41卷第1期2023年2月
【中图分类号:】F293；TU984. 2
摘要：县域是实施创新驱动发展的基础和难点。在融合创新生态和全面创新概念基础上，分析安徽省界首市的县域创新生态构建中的主体、关系及创新要素，研究其在创新活动供给、创新活动需求、生态系统支撑、创新主体支持等面向全面创新的实践。基于此，总结界首特色，扩展理论在中国语境下的使用，为其他县域实施创新驱动战略提供可能借鉴。
关键词：创新生态；全面创新；县域；界首
01 引言
党的二十大报告提出加快实施创新驱动发展战略，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，形成支持全面创新的基础制度。2017年，国务院办公厅《关于县域创新驱动发展的若干意见》明确指出实施创新驱动发展战略，基础在县域，活力在县域，难点也在县域。可见，研究县域创新建设具有特殊意义。因此，本文选择安徽省界首市，融合全面创新、创新生态两个核心概念，分析县域如何推进以科技创新为核心的全面创新，以期对扩展、深化学术概念在县域的运用，并对相关政策实践有所启示。
02 研究基础
1、文献综述与概念界定
创新生态系统是一组不断演化的行动者、活动、人工物（artifact）的集合以及它们的制度和关系，包括互补和替代关系；其中，人工物包括产品和服务、有形和无形资源、技术和非技术资源以及包括创新在内其他类型的系统输入和输出，类似于创新要素概念。由于吸收生态学概念，创新生态系统更注重各个主体之间的相互关系，以及人工物在不同类型关系中的流动。创新生态系统更强调行动者之间通过连接而产生的价值创造，而非企业生态中简单的价值捕获。本文将以县域作为单元，研究其创新生态系统。
国内学界提出了基于全面创新的理论框架，其代表是陈劲团队的“整合式创新”。整合式创新是在战略驱动下的开放创新、协同创新与全面创新，开放涉及点线面三个层面，协同包括主体、场景、手段，全面强调全要素、全员和全时空，其中战略设计至关重要，也能够体现举国体制兼顾群众路线的中国特色。全面创新是整合式创新的基础，以微观主体间协同，实现宏观微观多层次和动态化创新。
西方学界也有类似理论框架，代表是查尔斯·埃德奎斯特（Charles Edquist）团队提出的全面创新政策（Holistic Innovation Policy），其英文与陈劲团队概念一致。埃德奎斯特强调创新政策制定需要注重创新活动的系统性，全面创新政策需要考虑所有涉及创新的要素，需要包含十项关键行动（表1）。
表1 全面创新的十大行动（资料来源：Borrás and Edquist，2019）
综合上述研究，本文提出分析框架和概念界定。县域创新生态是指以县为空间单元的创新生态系统，包括公共部门、企业、科研院所等各类创新主体、主体间的相互关系、关系形成所依托的创新要素。
2、案例简介
界首市是阜阳市代管县级市，位于安徽省西北部、皖豫交界处（图2）。界首市面积667.3平方公里，2021年常住人口64.9万，地区生产总值387.6亿元。由于地处偏远、国企改制失败、经济腹地狭窄，界首在很长一段时间经济发展受阻，并于2012年4月被确定为省级贫困县。面对困境，界首痛定思痛，坚持科技创新与体制机制创新双轮驱动，不移推进创新驱动战略，并取得令人瞩目的成效。2016-2020年连续四年，界首地区生产总值增速位居全省第一，规上工业增加值和增幅位居全省前十。2022年，界首战略性新兴产业、高新技术产业“两新”产业产值占工业的比重达到90%以上，顺利通过全国首批创新型县（市）验收，实现了由欠发达贫困县向高质量创新地的转型。
图2 界首市地理位置（资料来源：界首市高新区）
03 县域创新生态构建的界首实践
1、县域创新生态的主体
界首县域内的创新主体类型多元，已形成“六位一体”创新生态，覆盖政府、企业、高校院所、金融、服务中介、高新区。企业，尤其是制造业企业是科技创新的主体。到2022年底，界首拥有国家高新技术企业141家，培育国家专精特新“小巨人”企业6家。作为科技创新主体的企业集中在资源循环利用领域，特别是再生塑料、再生铝、再生铅几个分行业赛道。
政府是体制机制创新的主体。21世纪交替之际，界首工业经济面临严重下滑，工业产值由1998年的40.5亿元降至2004年9.7亿元，年均下滑21.2%。彼时，界首市委便确立了两项战略，一是挖掘城市矿产，做大做强资源循环利用产业；二是注重科技赋能，加快构建区域科技创新体系。此后，虽有争论，但两项战略并未动摇，反而得到加强。界首市委市府在财政预算约束、产值税收贡献脱钩、科技创新引导资金、创新氛围培育上开展了诸多体制机制创新工作。
高校和科研院所不求所有，但求所用。界首原生的相关资源不多，主要依靠对外引进。目前已建成8家院士工作站、14家博士后工作站，70余家高校与科研院所与界首开展各类合作。高校与科研院所有科创项目孵化，如清华大学新方尊泡沫铝团队，更多的是企业协同创新，如嘉明新材料与安徽大学团队合作完成的多功能绿色热塑性聚氨酯/聚酯复合织物材料。
界首的科技金融较为多元，特色鲜明。科技担保业务全省领先，担保额为安徽县域第一，成立全省首家科技担保公司分公司，善于利用轻资产，2021年专利权和商标权质押融资9.3亿元。树牢科技金融的底线思维，建立全市科技企业建立信用信息基础档案“摸底数”，率先设立科技融资贷款风险补偿资金池“防风险”，成立界首市科技信贷联席会议“明政策”。
服务中介注重“一内一外”。市内重点建设一批科技企业孵化器，引进和培育一批市场化科技服务中介，形成检验检测、财务审计、知识产权、法律服务、成果转化等第三方一条龙服务。推动离岸科创中心建设，先后在上海、深圳设立，并筹划在北京、合肥建设离岸中心，为科技创新要素提供展现窗口和流动通道。
界首高新区注重化零为整。界首高新区的前身是循环经济工业园区，经多年发展，已逐步形成“一区五园”格局，正在积极申报国家级高新区。五个园区与界首城之间相对分散，虽然已打包整合，尚未实现高质量产城融合。
图3 天能股份安徽界首公司通过技术创新，走出了一条废旧电池回收再利用的“再生”之路。图为码放整齐的电池半成品。人民网记者 苗子健 摄
2、县域创新生态中的各主体关系及创新要素
在界首县域创新生态中，政府和企业是主驱动器。政府是体制机制创新驱动器，是科技创新政策支撑的主体，为创新生态提供发展土壤。企业是科技创新驱动器，是研发和成果产业化的主体，为生态系统提供基本动力。高校和科研院所是科技创新的协同者，为创新生态提供部分创新要素。服务中介是科技创新的润滑剂，使创新生态的运转更为顺畅。金融是科技创新的重要杠杆和投入主体，使创新生态产生规模效应。科技园区是创新活动的主要承载地，是承载创新生态的平台。
资金、人才、土地、科技成果、制度等创新要素将各个主体之间的关系实质化。资金是创新活动的重要支撑，界首市创新资金的来源主要有企业自有资金、政府资金、商业资本三类，落脚点都是企业。人才一部分来源于高校和科研院所，一部分来自企业的自我培育和能力建设。土地具有不可再生性，其流动存在结构性矛盾。其流动主要由政府流向园区，再由园区流向企业。经过多年发展，园区空间资源相对不足，剩余可建设用地仅4.22平方公里，成为科技成果产业化的重要制约。科技成果部分来源于高校院所，主要源于企业自身。制度也是一项重要的创新要素供给。界首市委市府作为制度创新者为科技担保、信贷服务、风险资金池等金融工作，为创建国家级高新区、土地调规等园区工作，为离岸科创中心、一条龙一站式服务等中介工作提供了政策支持，开全省乃至全国之先河。
综上，形成界首县域创新生态结构如图4。
图4 界首县域创新生态结构（注：图中创新要素流向为主体之间的主要流向）
04 面向全面创新的界首实践
界首县域创新生态构建并非仅围绕科技成果产业化这一狭义创新环节，而是作用于科技创新全过程。
1、对创新活动的供给
创新活动的新知识供给主要体现为科技成果，供给方为企业和高校院所，政府通过奖补强化了企业的创新意愿。以往企业科技成果奖补需要以税收和产值作为依据，奖补金额需要纳入年度预算审核，这与科技创新偶发性、周期长等规律不甚符合，不利于企业持续投入研发。因此，界首创新奖补政策：对于科技创新的预算上不封顶，不受预算约束，可以根据企业实际情况随时调整追加；不仅以产值、税收评价科技创新，率先奖励具有前景的科技成果。政府还极大地便利了企业与高校院所之间的联系。界首创新“四问”“五遍访”工作法，实际上就是扩展信息渠道，建立主体之间，尤其是企业和高校院所之间的连接，便利企业从高校院所获得新知识。
2、对创新活动的需求
对于界首而言，县域层面的公共资源相对有限，扩大创新活动需求的关键不在于公共采购等要素投入，而在于包装、挖掘、引导企业的合理创新需求。科技部门和高新区组织专门力量，调研收集企业需求，并将其包装成为产学研合作项目，向省市两级层面申报项目获得公共采购或奖补。界首通过搭建产学研通道、链接专家学者资源，帮助企业挖掘自身的创新需求，通过亩均效益评价、“标准地”等方式引导企业向创新要效益。
3、对生态系统的支撑
界首在生态系统支撑，尤其是组织变革方面开展大量政策创新。一是创新设立县级科技创新委员会整合了公共部门，由市委市府主要负责人担任科创委主任，常务副市长、高新区常务副主任、发改委主任担任副主任，每季度至少召开一次科创委全体会议，学习、研究、制定科技创新相关政策。这一组织创建和变革，将科技局主抓创新转变为县域全面创新。二是实现高新区和科技局合署办公，由科技局局长兼任高新区副主任，改变以往县级科技部门缺抓手、缺实务的局面，也使得科技局能够直达企业一线服务，真正作用于科技创新的全流程，而不仅仅是项目审批申报。
广泛建立多样的科技创新平台是整合特定领域创新要素的途径之一。界首引导企业自主设立技术中心、与科研院所联合建设实验室、在异地与高校共建研发中心，全市拥有省级以上科技创新平台108家。建设创新中介，尤其是离岸科创中心强化了实现县域内外不同创新元素的交互和整合。
改变观念是界首支撑创新生态“看不见但实打实”的关键一招。提出“界首即高新区”理念，创新融城入园，城市功能配合产业发展，而非产业功能配合城市建设，界首全域打造成为科创城、高新区。自2015年，连续多年召开全市科技创新大会解决科技创新相关的思想问题和共识凝聚。每年大会循序渐进，解决不同层面的思想问题，2015年-2018年分别是“要不要”抓科技创新、“怎么”抓科技创新、“能不能”再上新台阶、“能不能”走得更远。当县域生态形成创新文化时，各个主体之间的创新要素流动会更为有效。
4、对创新主体的支持
在资助创新过程方面，界首通过财政资金撬动社会资本。2016年，界首设立产业发展引导资金用于推动企业产业转型升级和孵化高技术产业，目前已投入8亿元，通过对科技型、创新型工业企业的控股或参股投资，获得相应股份分红或资本运行收益。2019年设立1亿元科技创新引导资金，重点资助平台、人才、创新服务。
界首还丰富了多种科技金融方式以促进科技成果孵化和科技型中小企业发展。2019年设立1000万的天使基金和2000万的种子基金，以股权、债券方式促进科技成果孵化。同时，对企业科技信贷担保费、购买科技保险支出保费予以一次性补助，2021年一年便为30家企业完成科技担保1.2亿元。
05 面向全面创新的县域创新生态构建的界首特色
界首在构建面向全面创新的县域创新生态时，形成了以下五点特色：
一、自我革命，利用政策创新双轮驱动。西方传统创新理论中，企业是创新生态的主体和科技创新的主角，但在中国语境下构建创新生态，政府作用至关重要。政府既是区域经济运行的操盘手，也是重要参与者，尤其在欠发达地区，政府和国有平台公司的经济活动甚至是地区经济主要活动。界首通过组织创建和变革提升对科技创新的重视程度，克服以往县域层面科技领域管理服务力量较弱等缺陷；通过灵活运用平台公司增加科技创新活动的赋能途径，通过科技担保、科技投融资等多种手段，放大有效的公共财政资金，在地处两省交界的欠发达地区，实现创新要素的原始积累；完善考核标准和机制，围绕高质量发展国家高新区和国家创新型试点县（市）进行考核指标分配，根据乡镇、园区、机关工作特点制定差异化科技创新的考核方案。这些措施都是通过公共部门内部变革构建创新生态。
二、守正创新，立足本土优势循序渐进。界首的产业基础较为薄弱，作为主导产业的资源循环利用产业是建立在以往“收废品”“捡破烂”的土法炼铅基础上。界首以往分散式土法炼铅的污染严重、经济效益低，在当时政府的支持下，通过组织专业力量科研创新、引进治理污染和节能降耗的先进技术，将小散乱、低层次的土法炼铅集中起来，成立循环经济工业园区，成为界首产业集约式发展的源头，也是界首初尝科技创新的甜头。相比界首，一些其他地区，经常性调整县域主导产业发展目录，对于产业转型发展没有定力，始终难以形成具有自身发展特色的产业集群，更不能实现产业集群的升级路径。界首在发现产业低端问题之时，没有逃避问题，而是选择守正创新，立足于具有国内优势的产业收回体系，通过科技创新升级再生铅产业，移植商业模式，形成再生塑料、再生铝产业创新集群，并正在打造锂电池综合利用回收的新高地。
三、包容开放，用足县域内外创新要素。建立开放创新系统是诸多地处偏远县城的共同选择，但界首对开放创新的运用成效显著。一是对流动人才的支持，政策补贴资助不以长期在界首工作作为唯一条件，而是以对界首的贡献作为主要衡量标准，使得创新环节能够有一部分落户县域内；二是离岸科创中心的建设，使界首多了一扇展示的窗口；三是抓住了长三角一体化建设的机遇期，长三角一体化发展使得部分创新活动在区域内重新调整，并进一步改善界首开放创新打造的基础条件，2019年12月开通界首高铁站便是一例。
四、平台建设，形成品牌效应赋能生态。界首长期重视平台建设，科创委将推进国家高新区、国家创新型县市创建作为重点工作，各个部门也将平台和品牌创建作为工作主线，如市场监督管理局建设国家知识产权强县建设试点示范县。只有在众多平台集群的基础上，才能形成独特的品牌效应，吸收超越县域的创新要素，形成属于界首的经济腹地和县域科技创新的“界首现象”。
五、融城入园，同步推动产城一体发展。产城融合已经成为众多城市的选择，大部分城市强调产业园区如何融入城市建设，但界首反其道而行之，认为门户城市建设不仅要依靠市容市貌建设，更要依靠具有比较优势的高新技术产业体系。因此，提出“界首即高新区”，实现融城入园，建设思路由传统工业园区转变为高质量城市新区，将高新区作为城市更新的驱动区和城市拓展的核心区。通过围绕高新区做规划，实现产城一体发展，让创新人才留得住、住得下，让创新要素的空间支撑更为有力。
06 总结
“越是欠发达地区，越需要实施创新驱动发展战略。”2016年7月，习近平总书记在宁夏考察时强调。界首正是在看似资源禀赋不具备的情况下，以科技创新和体制机制创新双轮驱动，实现了城市建设和产业发展跨越式发展。本文融合创新生态与全面创新两项重要概念，以此分析界首创新实践，发现：界首已经构建了面向全面创新的县域创新生态，其创新主体和创新要素均较为丰富；创新生态能够完全覆盖创新活动供给、创新活动需求、生态系统支撑、创新主体支持，其中对于生态系统的支撑尤为关键；在构建过程中，界首形成了自我革命、守正创新、包容开放、平台建设、融城入园等特点；与西方理论不同，中国语境下，政府在培育和繁荣创新生态方面所发挥的作用非常重要。通过界首的个案分析，本文一方面扩展全面创新、创新生态在具有中国特色的县域层面的理论运用，另一方面总结政策创新经验，为其他县域的科技创新发展提供可能借鉴。
* 本文注释及参考文献略。原文略有删减。
