近日，清华同衡规划设计研究院副院长恽爽、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚等，在《世界建筑》期刊发表学术论文《新形势下城市更新实施的“全链—终端”模式研究及实践探索》。
【作者简介】
恽爽，北京清华同衡规划设计研究院有限公司副院长
尹稚（通信作者），清华大学建筑学院教授，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长
杨超，北京清华同衡规划设计研究院有限公司详细规划与实施二所主任工程师
高莺，北京清华同衡规划设计研究院有限公司规划师
【来源】
《世界建筑》杂志2025年第1期
摘要：存量形势下的城市更新规划及实施面临全面转型，文章由此提出“全链—终端”模式框架。前者包含“全过程—全维度”的实施统筹模式、“跨学科—多专业”的实施支撑模式和“协作式—陪伴式”的实施服务模式；后者则针对“最后一公里”定制可推广的政策保障机制、可复制的市场参与经验和可持续的社区自治平台，走向空间正义。
关键词：城市更新，模式转型，面向实施，最后一公里
引言
中国城镇化历经了40年发展，已逐步迈入成熟、完善和提质的新阶段。相应地，城市更新也随之经历了从增量时期的政府主导推进危旧房改造到主动纳入市场力量和社会资本，再到以存量发展为主的小规模、渐进式的有机更新模式[1-2]。在高质量发展、国际局势变动、全球经济下行和城市运营取代开发的新形势下，城市更新的规划实施工作直接关乎民生改善、生态环境和遗产保护等社会经济发展的核心问题，因而变得尤为重要。“全链—终端”模式是应对新形势与新需求的有益尝试，旨在构建较为全面综合且可切实落地的更新实施体系，以期为同类实践提供经验借鉴。
01 我国城市更新实施模式的发展历程与演进趋势
1.1 发展历程
我国城市更新实施模式是随着不同阶段下政策环境、更新目标、实施主体等的变化而相应地不断发展演变的。建国初期，在建设生产型城市的指导思想下，我国城市建设主要以服务工业生产需求为重心，旧城区改造政策概括为“充分利用、逐步改造、加强维修”[3]，加之受到资金、技术等条件的限制，实施过程中出现了许多“见缝插针”盲目乱搭乱建的情况，侵占了大量的公共空间，导致生态环境恶化、城市格局混乱；总体而言，这一时期的城市更新实施尚在萌芽阶段，对原有城市空间的“利用”多于“更新”，这也给未来的旧城发展埋下了诸多隐患。
改革开放以来，我国城市建设中的“重生产、轻生活”观念逐渐有所转变[4]，随着人口聚集带来的住房紧张和环境问题日益突出，城市更新的重点主要落在集中力量尽快解决基本的住房、就业和基础设施上，1987年国务院发布的《关于加强城市建设工作的通知》明确提出“要有计划地搞好旧城改造”。这一时期的城市更新实施以政府主导的危旧房改造和环境整治为主，“开发带危改” “市政带危改”“房改带危改”等模式应运而生，资金来源主要依靠政府投资、居民回购款、实施单位自筹等[5]，市场参与程度较低，规模较小，且多为表皮修复式的改造方式。
到1990年代中后期，随着经济井喷式增长和城市土地有偿使用政策的推行，更多市场力量和民间资本进入城市建设领域，从而也推动了大规模、高速度的城市更新，这一时期的城市更新模式运作仰赖于政府、开发商、产权人共同完成的物质空间改造。然而由于过于追求经济效益最大化，导致了对民生改善和公众利益的关注不足，以及对历史文化与生态环境资源的严重侵蚀。
进入2010年以后，我国城市建设转为存量、减量发展阶段，城市更新实施更加注重社会、经济、环境等多维度的综合效益，涉及的场景也更加多元，从粗放式的大拆大建到有机更新以及基于远期目标的渐进式城市修补，从物质空间改造到城市多维价值激活，从精英决策到公共参与和社区自治。在全面提升城市发展质量和治理水平的新形势下，城市更新的实施模式呈现出新的演进趋势。
1.2 演进趋势
1.2.1 实施理念：从关注物质空间改造到多维度过程统筹
过去以对基础性住房和居住环境改善为目标的城市更新，强调对物质空间进行改造提升，而对空间品质及内涵的关注有限，导致了同质化严重、文化缺失、活力不足等问题。进入面向高质量发展的存量时代，城市更新除了对空间资源的完善和再利用外，更重要的是关注城市的运行效能，基于现有空间资源条件实现人居环境品质的提升和可持续发展，这就需要在更新实施中进行多维度、全过程的统筹[6]。一方面，由于新形势下城市存量空间改造的复杂性和任务多线程特点，城市更新势必要涵盖包括空间、产业、生态、交通、市政、公共服务、历史文化等在内的多个维度，充分整合和系统推进各类专项实施；另一方面，城市存量空间品质的提升与可持续发展，需要将更新实施聚焦于全过程、全链条，在传统的方案设计基础上，将前期体检评估、后期市场运营以及政策保障机制、共享平台搭建等各个环节全盘统筹，明确各阶段的工作任务和重点内容，探索科学合理的有机更新实施模式。
1.2.2 实施手段：从单纯依靠空间设计到多学科综合行动
城市更新是一项系统工程，其中涉及的各类问题交错繁杂，单纯依靠传统的空间设计手段已不足以从根本上应对城市存量空间改造过程中面临的众多复杂场景，因此需要借助多学科技术方法，在对实际问题进行全面认知、解释分析的基础上，探索系统解决方案；加之近年来城市更新理念从“拆改留”向“留改拆”的转变，渐进式的微更新模式成为主流，更加突显了跨学科、多专业综合行动的必要性。如利用遥感科学、地理信息科学等数字化技术手段，采集多源精细化城市数据，以此为基础，开展社会学、地理学、经济学等多学科融合分析研判，对城市存量空间存在的问题进行精准识别，把握痛点、难点及总体规律，进而提供覆盖更新改造、提升全流程的协同解决方案和实施路径。
1.2.3 实施主体：从政府部门独立推动到多主体协商共治
由于城市存量空间更新改造过程中牵涉权利主体构成的复杂性、各方利益群体诉求的多样性、不同社会群体价值观的多元性[7]，过去单纯依靠政府部门独立实施的城市更新，往往忽视了对多方利益诉求和价值博弈的考量与平衡，极易导致公众参与感及认同感缺失、项目推进缓慢、政府公信度难以提升，因此新形势下的更新规划编制与实施，需要开展政府、社区居民、产权主体、市场主体等各方的充分沟通与协调[8]，在需求反馈、价值判断、利益权衡等环节加深其参与程度和协商程度，进而达成目标共识，推进共建共治。同时，存量时代下政府借助新征土地收入作为城市更新资金补偿的模式已不再可行，分散的物权又使得存量空间资源的再利用成本大大增加，往往超出政府负担能力，因此不得不引入市场机制，探索多元主体协商合作模式和利益分配机制，从而实现城市更新的长效运营维护。
在上述趋势的指引下，城市更新实施需要建立更完整又更便于落地的模式和方法。“全链—终端”模式是一种积极探索，“全链”指的是构建能涵盖更新实施的全工作流程与全知识领域的整全链路，体现在综合统筹、技术支撑和社会资源调动3个方面；“终端”指的是确保规划在“最后一公里”得以精准落地的地方性保障措施，主要包括机制创新、运营前置和共治平台。二者一面一点，共同推进规划实施的效能与适应性。
02 全链：“统筹—支撑—服务”模式及实证
我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段，城市建设亦进入存量减量阶段，城市更新也由此转向内涵式提质发展。相应地，对于历史文化保护和传承、生态环境治理及民生改善的现实需求更加迫切，要求更新模式从大拆大建向小规模、渐进式的有机更新与城市修补转变，从物质空间改造向产业和消费升级的多元价值激活转变，从精英决策向公共参与、社区自治和多主体参与转变，因而面临着更加真实复杂的操作场景。下文结合北京的更新实践工作，从更新实施的全局性与过程性角度，提出“统筹—支撑—服务”三位一体的模式转型路径。
2.1 “全过程—全维度”的实施统筹模式
面对新形势下的模式转型，城市更新已由传统的以“空间设计”为核心的规划产品与结果导向全面转变为以“人的需求”为核心的全链条服务与过程导向。主要包括“两个统筹”：一是以终为始，面向实施中的难点、痛点综合统筹规划设计的完整过程，把运营化的实施思维贯穿到各个环节；二是整合更新规划中的所有关键领域和专业类型，从指导实施建设的全维度视角统筹解决规划过程中可能遇到的各方面问题，实现智慧与资源的平台化集成。
以“北京城市副中心老城区城市双修与更新实践”为例，该项目在规划与实施过程中构建了全过程的模式设计与全维度的体系构建。规划编制之初便确定了全过程和全覆盖的工作内容框架，构建了涵盖“体检评估—实施方案—重点示范—政策集成—数据平台”的全过程保障体系，内容则包括生态、交通、市政、公共服务、历史文化等10余个专项系统，总共形成37项成果，实现了全要素的综合规划与分析。同时，为了进一步保证实施效率和效果，从政策和管理维度搭建了高配置、快响应的领导平台架构，由北京市规划与自然委员会协助通州区委、区政府，共同组成“北京城市副中心老城区城市双修和更新实施工作指挥部”，统筹负责老城区城市双修与更新工作的决策部署，涉及38个政府职能部门与2个国有平台公司。最终在“全过程、全维度”的工作部署下，历经4年完成了老城双修与更新“三年行动计划”（2019-2021年），共包含164个重点实施项目。截至2021年，合计完成项目127个，总体推进率达到77%。通过充分结合街道与市民的更新需求，加之对行动计划的滚动编制与实施，此次老城更新切实解决了老旧城区的普遍建设难题与民生痛点问题。
另一实践案例“保定主城区城中村改造规划”所面临的困境同样是国内诸多城市更新的共性问题，即集中拆建与城市更新并存时如何应对城市的可持续发展，其更新模式和流程与一般的城市更新又不一样。具体来说，保定市在历经河北“开展城镇面貌三年大变样活动”后，对全市城中村进行了统一拆改；土地整理后的存量用地重点解决历史遗留问题，如产业用地缩水、公共环境欠账、城市治理难度增加等方面。为此，规划在技术层面的“全过程—全维度”统筹内容中，还有针对性地加入了对各类腾退与低效用地的整备收储、用途管制和项目准入的流程，即在核减城市大规模拆迁村庄数量的前提下，通过全面梳理“三闲（闲置土地、备用土地、空闲土地）四低（低效的工业、居住、商业和其他用地）”用地，以实施为导向展开与重点项目的衔接和利用；同时逐步完善规划并滚动编制更新项目的行动计划，严格控制改、拆、建的合理比例，明确“留—改—拆”任务、增加微更新的民生项目等，从而有效盘活了城市积留已久的低效用地，以化解城市建设与既有更新问题之间的矛盾。
2.2 “跨学科—多专业”的实施支撑模式
现阶段的城市更新工作已逐渐呈现出多维价值、多元模式、多学科融合、多领域探索的新局面，越来越需要跨学科、多专业的知识整合与生产，涉及社会、经济、生态、文化和技术等各个领域。尤其是“人民城市”理念的提出，指引更新规划与实施更多地强调社会性的重要意义，关注不同人群的真实民生需求，使规划层面的空间干预与社会治理路径相结合，切实从具体的人的尺度和角度对社会生活中的难题痛点进行更加精细化与理性化的分析研究，以有效支撑规划思想的层层落实。
社会学引导下的“新清河实验”项目是跨学科支撑更新模式的典型代表案例。1928年，燕京大学社会学家杨开道、许世廉曾做过著名的“清河实验”，其主要工作内容为改造农民、建设乡村。2014年，清华大学社会学系李强教授倡导发起了旨在激发基层社会活力和社区治理的“新清河实验”[9]。2018年，由清华同衡组建“1+1+N” 的社区规划师团队，依托社会学开展了历时3年的责任规划师工作[10]。具体工作包括：重构选举和协商议事制度，建立“新清河实验”的议事委员制度，培育和运营由民间发起社会组织“社区提升中心”，搭建“街道—社区—楼院—楼栋”4级议事平台，有效完善了基层现有的社会组织架构和组织形式，尤其是对居委会作为基层自治能力的激发，切实做到“以公共议题聚民意，以议事协商助落地”。通过将空间干预与社会干预相结合，充分发动辖区内部的社会力量，从社会学和社会治理维度具体而实证地推动社区微观人居环境与和谐活力邻里的共同营造，为空间规划落地提供社会实践基础。
基于精细化体检的“北京城市副中心南大街渐进式更新”项目是多专业协同模式的典型案例。南大街是副中心唯一的活态历史街区，是通州精神的文化源头。其现状胡同片区总人口约1.2万人，人均居住面积16m²，各类民生问题频现，亟需整治复兴。规划整合了遗产保护、城市设计、建筑景观、交通市政、智慧城市、照明标识和责任规划师等多个团队与技术专业，进行全方位的历史文化信息挖掘，仅调研阶段就完成了1.1km²的三维倾斜摄影模型、总长1250m胡同立面扫描和基于1200户入户调查的街区人口画像。以遗产保护专项为例，经过精细化的踏勘梳理，共调查了1200余个传统院落和5400余栋建筑，收集了22套老地图、168张老照片和1份影视资料，发掘出74项老字号，等等，从而建立起包含8类14项的最完整的历史空间资源与要素档案库，为后续规划设计奠定了更专业的技术支撑。此外，看似非技术的地方知识在与各专业的配合过程中也发挥了重要作用。在充分了解诸如地方习俗、居民生活习惯、口述历史、产权关系及其演变等制约更新成效的潜在知识的基础上，因地制宜地逐步探索出“一院一策”和“精细化引导申请式腾退”的精准更新模式，逐户提供了具有较强可实施性的申请式改善路径，采用政府补贴与产权人自筹组合化的资金筹措模式，推动这一地方性的更新实施机制能够长期而可持续地开展和迭代。
2.3 “协作式—陪伴式”的实施服务模式
除了统筹和支撑工作，城市更新更应当深入社区、街道和乡村，与市民、村民一同展开协作与陪伴并重的规划实施模式，为的是面对复杂多变的更新内容和要素，构建更加和谐包容的空间治理体系（图1）。这就需要规划方引领和搭建政府、企业、居民和专家等多方共商、共建、共治平台，通过全流程服务共同缔造契合居民切身利益诉求、企业经营收支平衡及政府治理愿景目标的具有针对性与独特性的在地化更新机制和模式，进而催生可持续的自发性活力。
图1 “协作式—陪伴式”实施服务模式
以位于学院路的“石油共生大院”更新改造项目为例，充分体现了“协作式—陪伴式”更新的重要性与必要性。石油共生大院位于学院路20号院（石油大院内），始建于1953年，内含8家产权单位。规划设计团队在为期3年的更新改造过程中，首先通过细致全面的与利益方的沟通，建立了社会信任的基础；同时，通过不同会议方式提升了沟通效率，激发更多人思考的同时实现了有效对话。石油共生大院坚持“需求导向、问题导向、群众导向、结果导向”，多次与产权单位、商户、居民代表沟通协商，召开协调会、座谈会、论证会、推进会。集思广益的同时让各方为了一个共同目标坐到一起共商共议，激活了石油大院内部单位之间、职工与居民之间的关系网络（图2）。最终，在海淀区和各产权单位的共同努力下，在尊重石油大院旧风貌、旧文脉的基础上，利用原有建筑更新实现城市肌理的自然生长，注入新功能、新元素，通过功能复合利用的方式，实现社区与园区、居民与职员、大院与市井文化的和谐共生（图3）。
图2 “15分钟生活—创新—学习圈”示意
图3 “石油共生大院”更新实施前后对比
03 终端：“最后一公里”的实施模式探索
在整体性与全局性的链路构建之下，作为规划实施终端的“最后一公里”尤为重要，需要更加在地化与精细化地实施模式保障。这里的“精细化”，不再是囿于规划设计专业内部的工程性的精细化设计与施工，而是需要转向综合运用政府、市场、社会等多方力量和资源精细化制定切实可行的实施策略和模式[11]，解决真实更新场景中的复杂问题，既包括空间问题，更涉及空间背后的经济社会问题。可以说，“最后一公里”考验的是基层空间治理的综合能力，同样需要创建一种政策保障、市场运营和社区组织三位一体的长效工作模式。
3.1 破壁创新，创建可推广的实施保障机制
城市更新工作往往在最后的实施阶段较难推进，更新实施的“最后一公里”因而尤为重要，其中的关键条件便是实施机制的完善。新形势下的理念转型要求更新治理的思路也将从应激向主动、从单线向系统的方向转变；随之而来的便是实施机制上的保障和因地制宜地不断创新，这方面不乏一些先进城市的开创性探索。如上海、深圳等地方的城市更新制度中的实施部分就较为明确地框定了产权主体、管理主体和实施主体等博弈参与人互动而形成的治理结构与实施模式[12]。再如《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》中确立了城市更新中诸多利益主体的参与模式及其实施细则，为引导多方力量实现共建、共治、共享奠定了公共政策基调，并提供了可行路径[13]。武汉、西安和厦门等多地也相继出台了实施层面的引导内容和要求。由此可见，探索平衡多维价值和利益的机制设计（尤其是面向实施的组织协调机制）已经成为新时期城市更新的重要举措，而创新之后的先进经验推广亦成为夯实此类保障机制的必要环节。
3.2 运营为先，引导可复制的市场经验参与
以往的城市更新运营往往集中在项目实施后期才介入，将城市的自然资源与人文资源通过城市运营推向市场，使城市的综合财富得到提高。此类运营模式具有一定的风险性，受主体更换及时间效应叠加等因素的多重影响，市场运营主体往往很难有效承接并延续项目的最初定位与发展愿景，导致城市更新项目逐渐丧失了可持续发展的动力和自我造血能力。
鼓励并引导运营主体更早地参与城市更新工作可以有效规避这种风险，起到更加宏观、积极的市场带动作用。具体来说，市场主体可在政府支持下，充分挖掘和显现存量资源的内容与场景价值，同时综合运用政策、市场、法律手段和工具对各类价值进行整合、优化、重组和创新，构建全要素价值化的完整产品体系，继而在宏观层面取得城市资源的可累积增值，增强城市的综合竞争能力，由此大幅提升更新项目落地建成后的可持续经营能力[14]。如《北京发布城市更新指导意见》中，鼓励市场主体投入资金参与城市更新、鼓励不动产产权人自筹资金用于更新改造、鼓励金融机构创新REITs等相关金融产品以拓宽社会资本参与渠道的机制举措，都是推进运营前置的有效尝试。
3.3 搭建平台，拓展可持续的社区自治渠道
习近平总书记2018年在上海市考察时提到，城市治理的“最后一公里”就在社区。社区是实现城市治理的基层抓手，是实现社会主体长效自治的重要领域。
实现社区自治，最重要的是通过统筹联动，搭建“政府—街乡—社区”多层次的共治平台[15]，赋予公众参与的过程以组织工具，制定社会参与式治理策略（图4）。具体应用的场景和类型多种多样，包括通过开展主动式调研来共同挖掘百姓需求，发现制约规划实施的痛点问题；通过多渠道支持的广泛探讨，探索多元化的资金筹措途径；通过参与式设计（规划、建筑和景观）的指导，引导百姓共绘家园美好图景；通过陪伴式的规划实施，培育社区居民自主更新与自我管理能力；通过在实施过程中明确并建立自主更新机制，帮助社区创建可持续的共建、共治路径[16]……同时，还可以利用新媒体的组织策划来不断发酵、提高社会传播力与影响力，发挥信息时代的网络效应（图5）。经由多层次共治的平台搭建与社区参与工具的详细制定，能够最大程度地保障社区全员参与更新建设的权利，进而萌发出众多地方性的社区自治模式和经验，创造中国特色的规划治理理论。
图4 社会各方积极参与城市更新的多种场景
图5 组织策划节事活动和媒体报道
04 结语
城市更新的最终目标是实现城市整体的价值提升与空间优化。城市更新工作应通过对发展模式的重构与生活环境的提质来最终达成地区价值的综合提升，并坚持城市空间治理的多维价值导向，实现生态价值、民生价值、文化价值和经济价值等全面提升。这就需要在城市更新过程中坚持需求导向、问题导向、群众导向和结果导向的实施价值观，因为更新及实施活动本身就是空间资源的再分配过程，规划师应充分保障人民权益，避免过度的空间资本化引发的城市问题对人民生活环境的影响。在此基础上，系统性构建既涵盖全链路的“统筹—支撑—服务”实施模式，又直指“最后一公里”实施终端的社区基层单元且能够整合政策、运营和治理的长效实施模式，以此上下联动，将更新规划有机、有序地落到实处。在这里，城市更新已成为实现空间正义、践行人民城市的重要空间手段，其中的诸多议题需要持续探索。
参考文献
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* 本文图片均由恽爽团队摄影、绘制、提供
