2023年10月31日，由清华大学中国新型城镇化研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2023”在清华大学苏世民书院达理礼堂成功召开。中国人民大学经济学院党委书记、院长刘守英，在论坛上发表《城乡融合与乡村振兴》主旨报告。以下为大家分享发言的主要内容。
我今天讲的这个主题是想把城乡融合战略和乡村振兴战略结合起来，这两者常常各讨论各的，一方面大家讨论城乡融合，实际上背后还是在说要进一步推进城镇化，把人移到城市；另一方面很多讨论乡村振兴的人，还是在撇开城市化规律讨论乡村的发展问题，甚至出现极端思维，违背规律推进乡村振兴。无论是理论还是政策，这两方面都要重新认识。
01 首先，城乡融合是城乡转型的一个阶段
诺瑟姆曲线有三个阶段，中国现在重点关注城镇化率超过70%以后，城乡形态是怎么样的。长期以来，不管是中国还是西方，对城乡转型的研究都是城乡二分思维，把乡村和城市当作两个不同的板块来讨论，再加上我国还有二元体制，城乡二分思维更加严重。然而，城镇化率达到70%以后的真实城乡形态应该有城市、城市外围、乡村三个形态，我举两个案例。
一个是美国，形成了中心城市、城乡融合空间也就是郊区、乡村和小城镇（非都市区）这三个空间。城镇化率70%以后的真实城乡形态不是只有城市空间、没有乡村空间，我们还忽略了中间的过渡带这个空间。美国的城市郊区很发达，我们原来的研究是把它当成郊区化，只是认为富人从城市往乡村走，实际上没有把这三个空间作为一个整体来讨论，我们应当研究郊区在城乡空间里的重要性。城镇化率达到70%以后，郊区人口总量的增长高于中心城市和乡村地区，中心城市人口净迁出，郊区成为净迁入地。
郊区化对城乡关系的重要性，在于它解决了长期以来城市化进程中城乡差距如何缩小的问题。随着郊区化的进程，大量要素往郊区转移，中心城区和郊区的收入差距开始逆转，出现了城乡差距的第一次缩小。这个中间空间不断成长后，开始往乡村地区蔓延，我们看到的是乡村如何融入城乡的进程，郊区化是一个过渡。接下来开始出现乡村的复兴，乡村经济多样化，乡村产业非农化，带来整个都市区与非都市区的收入差距开始缩小，这是第二次缩小。我认为，要解决城乡差距的问题，这是非常重要的。
另一个是英国，英国非常重要的一个概念是城乡连续体，就是农村（农村人口大于80%）、大乡村（农村人口占比50%-79%）、有显著乡村区域的城市（农村人口26%-49%）、有城市和镇的城市、小城市群、大都市城市这样一个连续体，是一个有等级、有功能、共同存在的一个连续体。形成城乡连续体非常重要的特征是，大城市人口流失、乡村地区人口增长，同样带来城乡收入差距缩小、乡村地区经济活动增加。所以我们一定要注意，在整个城乡连续体形成过程中，乡村的功能、形态、产业在变化，整个经济活动和产业变得非常复杂。
这是我讲的第一个概念，就是城乡融合是一个阶段，不是可有可无的，不是只有城市和乡村两极的。
02 第二，中国现在的问题是城乡结构性的失衡
一是城乡二分
我们现在形成了城市空间和乡村空间两个空间，但还没有出现城乡差距缩小。党的二十大报告讲的不平衡、不充分，最大的是城乡不平衡、不充分。在城乡二分的思维和格局下，是解决不了城乡差距问题的。我们要反思，如果城镇化率进入70%以后，城乡差距还缩不小，那是理念、形态、体制出了问题，背后原因是我们的城市化模式。现在进城的这些人是回村还是落城？如果还是回到村子，那可能出现人类史上最独特的城镇化模式，几亿人还要回去。我想讲的是，中国城乡失衡的根源在于城乡二分的思维，这导致我们的城市失衡、乡村也失衡。
二是不同城市形态的失衡
首先看都市圈，现在出现的现象是人口在向沿海和大城市都市圈集中，京津冀、长三角、珠三角等地区人口增长，但东北、中部非省会地区地级市人口收缩。都市圈出现两个问题：一是城市连接性差，北京、上海、成都等城市主城区相对独立，与临近城市没有明显的融合，像深圳-东莞、广州-佛山一直在推进一体化，但也没有形成融合；二是人口集聚但没有提升经济效率，都市圈的人口和占比是在不断增长的，但38个都市圈中只有8个地区人均GDP增速超出全国平均水平。
再看城市等级方面的问题。第一点，不同等级城市一起扩张，直辖市、省会城市、地级市和县级市面积都在持续增长。第二点，省会城市、直辖市的问题，土地城市化快于人口，人口城市化不足；半城市化严重，居住在城镇地区还是从事大量的农业生产活动，大量进城的人没有分享城市权利；同时人口和住宅用地供给错配，居住问题比早期更严重。第三点，地级市发展扭曲，大家看图，以省会、直辖市、副省级城市为主的红色区域正常，中心城区、外围地区的人口都在增长；以非省会地级市为主的土黄色区域，中心城区人口增长，但外围地区人口流失；以离中心城市较远的地级市为主的金黄色区域， 土地城市化最严重，原因是人事权、土地指标、规划权、产业发展权、行政权力往地级市集中，最容易推进土地城市化，但人口没有集聚。三线城市人口与住房错配，人口收缩但住房存量增长，房价持续下跌。
另外，县级市失去非常重要的城乡枢纽功能。县城人口大量流出，户籍人口高于常住人口；县城城市化出现分化，东部沿海地区好一些，大量非沿海地区县城基本上是人口流失地区。
还有城中村、城乡结合部，双轨模式带来非正式的土地市场、就业市场、公共服务没有人提供，还存在法外空间，土地违规使用，社会问题凸显。
三是乡村“人-地-业-村”系统失衡
我们看到，村庄人口在外流，但是还要回流，这个流动半径在缩减，农民工更倾向于在本地或者省内就近就业，另外农一代返乡，农二代基本上不回到乡村，主要回到县城。人口回流的这种城市化模式带来土地的碎片化，因为人跟地不能分离，耕地、宅基地不能放弃，那么导致经营规模无法扩大，土地配置成本高，宅基地使用无序。土地碎片化问题带来的结果是，中国乡村无法进行人地的重构，于是乡村的产业规模小、没有竞争力。中国出现世界上最大的反差，就是农业就业人口的下降滞后了，第一产业22.9%的人仅创造了7.3%的GDP。农业的经营结构、种植结构很难调整，必然导致农业成本高、回报低。最后，村庄数量在持续缩减。中国现在乡村的问题不是某一个要素主导问题，而是系统性的，是人、地、业、村整体失衡，导致乡村没有活力。
图：劳均农业增加值国际比较
03 最后，谈一下对于政策的思考
一、首先要思考构建城乡融合新形态
一是要从城乡二分转变为城乡融合思维，既要破除单向城市化思维，单向的城市化解决不了整个中国的城乡转型问题；也要避免重蹈乡建思维，这肯定是错误的，乡村一定是跟城市在城乡融合形态下重构乡村，解决乡村的系统问题。所以我们一定要意识到，城乡融合是把乡村、镇、县城、城市纳入一体的城乡连续体。
二是重构“省-地-县-镇-村”的城市体系。省会城市需要进一步聚集，提高效率；地级城市作为行政主导最强的一级，目前只有土地城市化，没有人口和产业集聚，需要思考向何处去，不能仅用地来连接城乡，而要考虑把城乡打通；县城要承担城乡转型的枢纽功能，但要思考枢纽功能怎么建，不能像过去一样搞很多产业；镇应当纳入整个城市体系中的重要节点，不是简单的行政；最后是村，大部分村纳入整个乡村系统，打破碎片化格局，少部分村成为村镇，成为城乡连续体形态的一部分。
三是按不同城市形态构建城乡融合空间。都市圈的城乡融合是一个从村到城市的连续体，浙江、广东实际上已经在自然地形成以圈为核心、将村庄纳入城市的连续体。大城市的郊区化是必然趋势，郊区一定要纳入城乡融合，城乡融合的第一个阶段是郊区化，所以郊区和城市中心区的融合，使整个郊区成为发展空间和城市一体的空间。县城承担城乡融合的枢纽功能，将县城跟部分的镇和村镇形成一体。
二、再是思考乡村系统的重构
分为两类乡村来考虑：对于人口流入村，要成为城乡连续体的村镇，保障流入人口平等的权利，成为城市的一个形态；对于人口流出村，第一个问题是人，一类是原来在本乡本土的人，涉及三代人的问题，农二代应当落城，还指着农二代回村是不负责任的，农三代应当入城，成为城市的一分子，农一代在乡村体面地老去。另外，村庄必须有人气，需要改变现在中国村庄的封闭状态，涉及出去的人如何回、以怎样的方式回，新的经营者如何落村，贤者如何落脚。
第二个是解决土地碎片化问题。一是耕地的整合，就是经营权的集中，由小块变大块。二是宅基地的整合，我个人不同意把村庄变成大的社区，原来以小组为单位的宅基地配置要改变，比如可以把几个小村合成相对大一点的村，形成村镇，宅基地跨小组配置，新盖房子的人在新的村庄落户，新的村落和原来小组的村落要发生改变，这样村落适度集聚后，原来村庄的宅基地和耕地进行整合，面积就能慢慢扩大，农村产业才有希望。
第三，中国农村的产业应该两条路同时走。一条路是一县一业的产业体系，推动具有产业优势的产业规模化，形成加工、储存、冷藏、品牌、市场，整个产业体系才能见效。另一条路是精致农业道路，我不主张中国的农业完全做成规模化的农业，我们还是要做好吃的、精品的、有味道的、新鲜的地方独特品种，要把土产品变成特产品，要把具有地方知识的农业产品复杂化。
最后是村落，村落的公地应该成为村镇老百姓活动的地方，村庄应该有发展的空间，剩余公地跟耕地整合。我们未来的村庄形成相对集聚的村落，集聚出来的空地、公地和多出来的宅基地、碎片化的耕地整合起来，应该是非常美丽的画卷，乡村成为诗和远方。
我就讲这么多，谢谢大家！
* 本文根据现场报告整理，已经专家本人审核。
