9月23日至25日，以“人民城市，规划赋能”为主题的2022/2023中国城市规划年会在武汉召开。上海市城市规划设计研究院承办的“学术对话五十三：新时代都市圈空间规划探索”于9月25日上午在武汉国博会议中心成功举办。清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚教授分享了《现代化都市圈发展监测评估方法与实践》。他从现代化都市圈建设对于中国式现代化与高质量发展的重要性切入，阐述了开展现代化都市圈发展监测评估工作的重要意义，介绍了现代化都市圈发展监测评估方法，并以成都都市圈、西安都市圈的监测评估实践展示了实际应用成效，提出需要长期持续的监测来明确政策的有效性，并持续探寻结果背后的深层原因。
01 开展现代化都市圈发展监测评估工作的重要意义
面向中国式现代化与高质量发展目标，现代化都市圈是高质量城镇化的主要载体、推动国家战略目标的强大引擎、引领区域一体化的发展示范，开展现代化都市圈发展监测评估工作意义重大。
从决策角度看，监测评估工作有助于保障都市圈建设决策精准高效落地。实践过程中的体制机制是都市圈评估的核心要点。如果缺乏有效机制，规划图纸的实际价值有限，因此，更应关注规划背后的决策体系变化。从治理角度看，长期的监测、评估以及督导构成了治理体系闭环。在政策频出的当下，更需要有施政耐心，对政策实施效果进行有效的观测、检查和判断。从规划实施看，作为带有空间属性和指导属性的都市圈规划编制完成后，大量工作将围绕政府专项行动展开。协同过程中，针对协同部门、专项部门、不同级别政府之间协同机制的建立成为重点。很多重点工作的实施，未必能用某种意义上的规划完全覆盖。都市圈要实现高质量发展，形成治理样板，需要久久为功，而非一蹴而就。即使在我国最发达地区，协同层、执行层也可能面临动力不足，到基层更未必有行动的动力。以长三角生态绿色一体化发展示范区为例，评估其实际效果，最大的进展集中在生态协同治理方面，其他方面进展较为有限，离设定目标尚有差距。
图1 基于都市圈发展监测评估的治理闭环
监测评估工作有助于推动都市圈治理体系精细化与现代化。一是评估相关规划实施进展，跟踪监测关键指标变化情况，实现从客观数据到政策评估的链接。二是检验重点领域工作成效，结合实地调研和案例剖析工作，识别都市圈进展较快的领域及具有比较优势的领域。三是总结建设亮点和经验，总结都市圈建设进展显著的重点领域及经验，为扩大都市圈影响力、提升竞争力提供依据，探索建立可复制推广的都市圈建设样板。四是构建督导评估考核机制，在掌握相关规划主要目标完成情况的同时，以开展动态监测工作为抓手，进一步强化协同治理模式。
需要指出的是，精细化不是规划目标如何精细，政府管到一草一木一花是不现实的，而应重点关注如何通过现代化数据采集，提升表象表征描述能力，精准刻画地区基本状态，分析判断其存在问题和趋势走向。区域协同作为宏观调控，其政策出台是导向性的，趋势方向是判断政策的重要内容。至于短期几年内，是否需设定精准目标，面对当下激增的内外不确定性，我认为必要性有限。
02 现代化都市圈发展监测评估方法
构建评价指标体系，是现代化都市圈发展监测评估方法的核心。
一级指标体现现代化都市圈建设要求和示范作用。都市圈应与城镇化相结合，实现高质量发展，创新一系列同城化机制，主要是中心城市与周围二、三级城市间的同城化机制。如何从数量、质量、特征三个角度，对都市圈进行刻画描述，是规划和评估的重要工作。围绕都市圈的战略地位与示范作用，一是作为新型城镇化的主要载体，自身总体发展情况如何；二是作为高质量发展的核心引擎，发展质量和效率如何；三是作为一体化发展先行示范区，同城化水平如何，同城化体制机制的实际效果如何。
二级指标综合都市圈整体工作要求和年度工作重点。首先是国家战略要求，都市圈发展监测作为国家主导的评估，相当于区域政府的证据考评或者检查，国家战略要求是首位。根据《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，应重点关注基础设施、产业协作、统一市场、公共服务、生态环境、城乡融合、一体化发展机制等内容。其次是区域发展目标，如何在优化空间格局、基础设施互联互通、创新协同、产业分工协作、高水平对外开放、生态共建环境共治、体制机制建设等方面，支撑区域发展的共同目标。最后落实到都市圈建设重点上，可结合都市圈建设年度工作要点，通过具体行动导向和公共措施，使其真正落到实处。总体而言，既要整体推进，横向比较，体现水平，也要关注重点，纵向比较，体现进展。
指标选取的原则，应体现权威性、特色化、科学性和实施性。就权威性而言，指标应响应相关规划和文件提出的量化工作目标，借鉴国内外前沿都市圈评估研究成果，力求单个指标设置有理有据。就特色化而言，要求体现都市圈发展阶段，根据都市圈发展特征和年度重点工作，选取指标应体现特色化、定制化。就科学性而言，以传统统计数据为主，辅以来源可靠、应用成熟的手机信令、地图兴趣点(POI)等多元城市大数据，综合运用前沿分析手段，充分体现创新性、科学性。就实施性而言，需结合既有工作部署，逐项稳定原始数据获取途径和明晰具体指标计算方法，着力形成常态化评估、动态化更新的比较分析和动态监测评价机制。需要指出的是，信息数据爆炸时代，大量商业型大数据不断涌现，作为规范性的国家监测，一方面要鼓励大数据应用，另一方面关键性结论仍需以权威性国家数据为核心基础，通过组合使用、相互校验，验证大体趋势，而不苛求局部精准。
03 现代化都市圈发展监测评估实践
近年来我们定期发布《中国都市圈发展报告》，并持续增加评估内容，需要长期持续的监测才能明确政策的有效性。基于连续三年的都市圈评估数据，可对趋势走向进行初步判断：哪些方面在加快进展，哪些指数在提升，哪些可能是“病急乱投医”。通过持续性监测评估，不断深入对都市圈表征形态的理解。但是，相较评估的技术图表，真正有价值的是探寻结果背后的深层原因。
图2 都市圈高质量发展水平指数总得分
以成都和西安两个都市圈为例，分析都市圈高质量发展水平。其中，成都都市圈综合水平领跑中西部，发展特色突出，建设进程加快，综合得分提升显著。首先，在优质资源共享，通办事项效率提高方面具有较大优势。公积金贷款同城化、人员人事档案无差别化等多项政务服务事项跨城通办高效落实。异地就医联网结算服务网络不断扩大，教育、医疗等资源跨市配置和统筹加速推进。其次，创新驱动起势，创新绩效不断提高。创新产出和科创平台资源领跑中西部，创新创业氛围活跃；创新驱动发展成效显著，人才吸引力不断提高。
西安都市圈协同发展初具成效，进入“加速跑”阶段。一是强中心引领特征鲜明。过往省级政府直接主导跨地域新区建设的模式，实践下来并不成功。近年来，西咸新区的体制改革提供了很大动力，西咸新区将经济和社会职能完全托管给西安，从而迎来了快速发展。最明显的变化是两县的通勤人群激增，在就业、居住方面建立起更为良性的区域流通性互动关系。二是对外开放水平实现跃升。作为内陆区域，“一带一路”的发展带来了新的区域合作动力。西安都市圈面向“一带一路”地区的进出口总额占都市圈进出口总额的比重逐年上升，“长安号”开行数量、货运量、重箱率三项核心指标位居全国第一。
图3 2019-2021年西安都市圈高质量建设进程指数一级指标雷达图
04 发展规划与空间规划之思
未来都市圈的跨区域协同，是沿用传统的规划概念，还是以机制调整为核心，采用更为市场友好型的公共政策体系来应对，值得深思。现有国土空间规划如何解决区域协同问题仍待探索。上海大都市圈的“空间协同规划”值得借鉴。这类协同，包括流域级的国土空间规划、从南到北的洪涝灾害应对、区域治水能力协同等，一般而言最为重要的是生态协同领域，其次是基础设施和交通协同。如果只单纯将各城市现有国土空间规划进行图纸拼合，必要性有限，且缺乏有效的行政操作机制。随着规划转向公共政策方向，并非所有的管用、好用和有用的东西，一定要贴上“规划”两字。如果和传统意义的规划没有太大逻辑关系，建议改成政府行动、政府计划等来推动。
