都市圈发展是一个十分重大的课题。我今天所谈的是一个小切口但对于都市圈发展是一个重要的话题——集体经营性建设用地入市。之所以说这个问题对都市圈发展十分重要，主要是因为集体经营性建设用地入市，关系到土地要素能否在城乡之间实现顺畅流转、土地资源能否高效配置。
01 集体经营性建设用地入市对都市圈发展的重大意义
一个生动的例子可以有力地证明，土地要素的流动可以促进资源有效配置和经济社会发展。2008年汶川地震后，原国土资源部发布了《国土资源部关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》（国土资发〔2008〕119号），在一揽子支持政策中，有一条是“扩大城乡建设用地增减挂钩试点范围”，即将原有拆旧区和建新区应限制县域单元扩大到市域范围。由于市域范围内的中心城市与边远地区在土地价值上存在巨大差异，因此，这项政策的实施为地震灾区的灾后重建提供了有力的资金支撑。在这之后，这项政策先后在支持玉树等历次地震灾区灾后重建和支持脱贫攻坚中都取得了良好的效果。事实证明，由土地开发指标空间转移带来的土地要素流动，对于提高土地资源配置效率、促进城乡统一的建设用地市场建设，发挥了重要的促进作用。
《成都都市圈发展规划》第十章提出了推动要素市场一体化改革的措施，同时提出了深化城乡融合发展综合改革的要求，明确要规范有序推进农村集体经营性建设用地直接入市，统筹调剂城乡建设用地增减挂钩节余指标等措施。由此可见，农村集体经营性建设用地入市，是成都都市圈发展中需要落实的一项重要改革事项。
然而，与劳动力、资本等要素相比，我国土地要素市场化进程相对较为缓慢，在一定程度上不利于都市圈范围内各类要素的整体统筹和高效配置。这一点需要引起重视。
02 集体经营性建设用地入市的制度变化历程
一、我国建设用地总量构成：集体建设用地占比超过一半
在我国建设用地中，国有建设用地占比46%，其中有部分经营性的国有建设用地实行有偿使用，形成了城市国有土地使用权市场。集体建设用地在全国建设用地中占比54%，在2019年之前，按照法律规定，这部分集体建设用地未能进入土地市场。
二、土地要素市场化配置历程：集体经营性建设用地滞后于国有经营性建设用地
我国土地管理法律的变化历程表明，集体经营性建设用地入市明显滞后于国有建设用地。
1988年版《宪法》明确规定，土地使用权可以依法转让。在这之后的1990年，我国出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，开启了国有建设用地有偿使用，城镇国有建设用地市场随之快速成长。与此同时，虽然对集体建设用地入市问题，学界讨论颇多，各个时期也开展了多种方式的试点探索，但由于种种原因，相关制度建设一直处于滞后状态。在2004年版《土地管理法》中，第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第63条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。2015年至2018年，国家在33个县（市）开展了农村土地三项制度改革试点，直到2019年修改的《土地管理法》才从法律上正式允许集体经营性建设用地入市。
当前，全国新一轮的试点工作正在进行，相关制度建设还在路上。可见，过去几十年，我国国有建设用地市场建设启动早、进展快，制度体系已经相对成熟；与国有建设用地相比，集体建设用地入市启动晚、审慎推进，制度体系还处在探索阶段。
三、2019版《土地管理法》对集体经营性建设用地入市修改的主要内容
在集体经营性建设用地入市条件方面，规定对土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务；相关建设用地使用权的收回依照双方签订的书面合同办理；集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
在集体经营性建设用地入市后的管理措施方面，规定一是集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；二是集体建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行；最后，具体办法由国务院自然资源主管部门制定。
03 规划应对策略思考
一、规划面临的挑战
在城镇开发边界内，实行总体规划+详细规划的方式实施国土空间用途管制。按照2019版《土地管理法》有关土地征收范围和集体经营性建设用地入市的相关规定，可以预见的是，未来城镇开发边界内可能出现成片征收开发和集体经营性建设用地直接入市并存的情形。
按照相关要求，在实行成片开发征收土地时，需要满足两个条件：一是依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例，一般不低于40%；二是土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
当集体经营性建设用地直接入市时，也需要满足两个条件：一是国土空间规划确定为工商业用途，并已经完成了产权的依法登记；二是经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
以上二者并存的情况下，无论是成片征收还是直接入市，都有一个前提，即由规划来确定成片征收范围或者工商业用途，特别是如何把握好两种情形下对农民集体和农户切身利益的影响，是未来详细规划面临的挑战。
由于在两种情形下，农民集体和农户所获得收益分别来自政府确定的区片综合地价标准和直接入市的市场价格，因此做好二者不同来源收益的平衡将十分关键。在未来，集体经营性建设用地直接入市过程中，政府要强化入市地价引导和收益调节；同时，在成片征收过程中，政府定价应更多地考虑市场因素，并趋向市场化，建立健全可落地的协商机制和裁决机制。
在城镇开发边界外，由于没有成片征收土地的情形，集体经营性建设用地入市将在村庄建设、乡村旅游、农村一二三产融合发展中得到适用。当然这里同样有一个前提条件，即应通过村庄规划来确定经营性用途。由于城镇开发边界外涉及多种空间和控制线，各类空间要素的关系更加复杂，对村庄规划也具有一定的挑战。
二、应对策略
一是由上述分析可见，集体经营性建设用地入市将带来全域性土地利用活跃度的提升，因此，国土空间用途管制需要实行更加精准的管控，在规划编制过程中需要强化实施导向，增强国土空间管控措施的落地性。
二是编制详细规划方案特别是空间布局中，需要更加重视产权关系变化及其带来的利益格局变化，以及由此带来的对规划实施效果的影响，尤其要注重规划方案能要能够为利益相关方广泛接受，这是非常重要的一环。
三是国土空间开发方案落地时应进行土地开发经济效果测算，分析土地开发增值收益对城市政府、开发商、农民集体及个人利益关系的影响，要让土地增值收益能够被利益相关方共享。
四是规划编制过程中要更加重视公众参与程序，特别是农民集体及农户的参与，切实保障土地产权人的知情权、参与权和申诉权。
* 本文内容根据会议现场速记整理，稿件已经本人审阅。
