中国古代城市在中华文明与国家治理中发挥着核心承载作用，古代城市规划的核心功能是“为治”，中国古代城市及规划从属于国家治理。1949 年以来经过七十多年的社会主义建设，党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，面对城市治理的重要作用与规划协同治理的新要求，一方面，需要思考当下城市治理在规划层面的重大瓶颈，即规划的决策、制定、执行体系的整体性与系统性不够；另一方面，需要思考完善规划协同作为提高城市治理水平的重要举措。
01 古代城市与规划的治理功能
1.1 中华文明与国家治理中的城市维度
在古代中国，城邑系统是国家治理网络的各层级代表性节点和人类主要聚居点。秦汉以来推行的郡县制在很大程度上可以视为国家层面上成文的城邑秩序或体系，历经两千余年不断发展优化，城市体系与行政体系高度吻合，与交通网络相辅相成，与大国山河相得益彰，共同在广域国土空间控制与社会治理中发挥了枢纽作用。国家的形成，有赖于以一个个城市为支撑性节点和纽带，不断实现空间的整合与传承。因此，需要重新认识城市在中华文明中的价值，重视中华文明的城市维度（武廷海，2020）。同时，重新认识城市在国家治理中的作用，重视国家治理的城市维度。
1.2 城市规划的核心功能“为治”
中国城市规划的一个重要特征就是从属于国家治理体系，是保障国家治理能力的关键（武廷海，2020）。以都城体系、城邑体系为节点，交通与文化线路为骨架，形塑了中华文明的地域框架（the Regional Framework of Chinese Civilization）（武廷海，2019）。城市规划是统治者建立空间秩序进而藉以实现统治国家的技术工具，服从于“治国”这个大目标，规划活动必须满足国家对大规模的空间与社会的组织与管理需要，这是中国古代城市规划最基本的也是最核心的功能。
02 城市治理的时代要求
2.1 城市治理是国家治理的重要组成部分和关键环节
中央提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化，要立足提高治理能力抓好城市规划建设，强调城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
将城市规划建设管理与提高城市治理能力联系起来，作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，实际上提出了面向城市治理的城市规划这个时代命题。在提高城市治理能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景上，重新审视城市规划，可以对城市规划的作用及其未来发展获得新的认知（武廷海，2020）。
2.2 以人民为中心的发展思想与建设人民城市的总目标
“人民城市人民建、人民城市为人民”，指明了新时代中国城市发展建设方向。“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心”“要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标”“要更好 推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品 质生活的空间”。
规划建设管理需要关注人民美好生活响应、物质空间营造和社会秩序构建。作为城市治理工具的规划是一个综合的系统工程，人居环境的高质量发展一方面面向美好生活，规划、建设美好人居；另一方面通过美好人居支撑、实现美好生活。在建设高质量人居环境的过程中，必然要涉及经济社会发展、环境资源保护、国土空间格局、城乡环境建设、地上地下空间利用等具体工作，这些工作需要进行专门的研究与落实，制定规划并监督实施（吴良镛，2019）。基于城市治理视角的规划，除了需要关注美好人居的空间营造，更重要的是关注与处理人与人之间社会秩序的构建要求。
2.3 系统观与协同治理
城市层面的发展规划、国土空间规划、各类专项规划等都具有“规划”属性，且密切相关，但是它们都有各自的关注对象和重点，并不能简单涵盖与替代。2015 年中央城市工作会议指出城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化， 努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。党的“十四五”规划建议中提出经济社会发展必须遵循坚持系统观念，系统观是具有基础性的思想和工作方法。近年来，一些特大城市纷纷设立城市管理委员会、住房城乡建设管理委员会、城市管理综合行政执法局等，关注重点就是城市的社会治理与空间治理问题。
2.4 “多规合一”与“多规协同”
“多规合一”与“多规协同”是基于不同视角下对规划体系的认知，前者更多的是从技术工具视角，强调“一张图”功能和统筹；后者是面向城市治理视角，强调各类规划之间的技术协同和管理协同。两者有共同的基础，同时又有不同的侧重点，多种规划的协同治理（“多规协同”）需要基于统一治理单元 “一张图”（“多规合一”），而要真正发挥“一张图”的治理功能，其关键则是需要行政体系的“一盘棋”。
03 城市治理视角下的规划模式与规划协同
规划服务于治理，规划是治理的工具和手段，规划的目的也是城市治理的目的，即解决社会问题和响应人民需求，规划的过程也是参与城市治理的过程。同时， 必须深刻认识到，在中国特色社会主义现代化进程不断探索完善的进程中，城市治理也必然是一个不断探索实践的过程，理论总结需要从实践中来，再到实践中去。规划不只是规划人员的理性思考过程，还是决策与实施相融合、多方参与协调解决问题、公共教育以及向社会学习的复杂过程（武廷海，2001）。中国城市规划的作用要么成为上下级政府进行博弈的工具，要么将整个规划系统摈弃在社会治理体系的实际运行之外（孙施文，2019）。需要从本质上反思城市规划的内涵及其构成，充分认识其作为国家治理体系组成部分和城市治理能力现代化的作用。根据不同的治理要求和行政体系，规划模式需要进行不断变革和完善，才能真正融入城市治理体系，并发挥核心引领作用。响应城市与规划协同治理的时代要求，结合具体规划实践案例，剖析三种规划模式及其协同治理问题，意在实践过程中不断总结凝练，不断深化认识，不断实践检验，使得模式的雏形不断完善， 逐渐走向成熟。
3.1 三种不同的规划模式
一是“战略—路径—行动”（SMA，Strategy-Method-Action）模式。该模式的核心是围绕战略定位与战略目标，进行路径设计和行动计划谋划。吴良镛和武廷海（2003）在总结中国战略规划实践时提出，从“战略结构规划—行动计划—城市总体设计”三个方面完善原有规划体制。吴唯佳等（2019）在总结长三角生态绿色一体化示范区规划工作营研究成果时，提出以“战略—策略—行动”进行整体谋划。武廷海和卢庆强（2020）提出统筹经济社会发展与人居建设，形成“战略谋划先行— 规划统筹部署—部门具体落实”的规划编制和实施模式，不断完善和提升城镇化与城市发展治理能力。战略定位与战略目标是基于城市特色资源禀赋和把握当前发展机遇，在回应解决城市主要问题时确定的战略目标和特色化目标。路径设计需要区分路径依赖和路径创新，前者更多的基于情景分析和案例经验借鉴，后者更多的基于城市核心竞争力与政策制度创新。行动计划需要重视实施步骤，尤其是序战（首战）非常重要；在此基础上，确定行动方案针对的重点区域和重点项目。该模式的主要输出是一系列目标体系、路径体系和行动体系，适用场景是更好地发挥政府战略管理功能，在此基础上发挥市场等多元主体作用（图 1）。
图 1 “战略—路径—行动”规划模式示意图
二是“ 体检— 诊断— 应对”（EDR，Examination-Diagnose-Reply） 模式。该模式的核心是围绕体检识别的具体问题，进行问题诊断和应对方案谋划。叶钟楠和韦寒雪（2020）认为城市诊断是运用城市研究和实践中所归纳总结的规律、理论与经验对具体城市的运行状态进行剖析，找出问题并探寻问题产生原因的一项工作，并重点剖析了社区诊断这一微观尺度上的应用场景。体检是响应上级政府要求和市民需求，对通用的基本内容和体检对象的特色内容进行检查，在传统调研和统计数据的基础上，运用多源数据和现场验证等手段进行症状识别。诊断是通过纵向比较、横向比较等进行病史分析、相应城市系统检查，帮助发掘并量化分析社区发展的主要诉求及在设施供给、公共空间和人群活动等方面存在的问题及原因。应对是针对城市和社区的短板、问题的成因等制定精准科学的规划策略、服务供给和政策完善。该模式的主要输出是部门任务清单、城市体征和状况的动态监测维护、下一年或者下一轮规划需解决的重点问题建议等（图 2）。
图 2 “体检—诊断—应对”规划模式示意图
三是“评价—规划—实施”（EPI，Evaluation-Planning-Implementation）模式。该模式的核心是在评估评价的基础上，对土地和空间资源进行整体布局和系统安排。同时，强调规划是一个完整的、可持续的、动态的规划过程，评价、规划、实施三位一体、不断演进，形成一个完整的流程。评价包括评估评价和趋势研判，前者是对现状和现有规划的实施评估、资源环境承载能力和空间适宜性评价， 后者是对未来环境和需求的变化进行研判。规划包括底线管控和战略引领两方面， 底线管控的资源同时也是发展的资源，资源思维和底线管控即各类控制线，市民需求的各类公共空间和城市运转的基本支持系统；战略引领需要协调保护与发展的关系，包括确定目标战略、功能布局和特色发展等。实施包括配套政策、规划传导、实施保障和近期计划等。在此基础上进行纵向不同空间尺度的区域协同和横向不同专项领域的规划协同，同时依托规划管理信息平台，进行规划的监测评估预警，强化过程管控和实施引导（图 3）。
图 3 “评价—规划—实施”规划模式示意图
3.2 不同规划模式的实例剖析
一是“战略—路径—行动”（SMA）模式，以某市城市战略规划为例。围绕核心发展动力、空间布局结构、环境宜居质量、品牌影响力等城市战略问题，研判全球互联互通、科技创新驱动、特色文化引领、生态文明建设等时代大势，针对使得城市更具活力、更富魅力、更高品质的特色化战略目标，提出对接动力转型、引领空间转型、注重环境提质、促进品牌提质四大战略路径，并对一系列重点项目、重点区域、重点政策、重点工程等进行谋划（图 4）。
图 4 典型城市空间战略规划技术路线图
资料来源：根据北京清华同衡规划设计研究院“哈尔滨市空间发展战略规划研究”技术路线图改绘
二是“体检—诊断—应对”（EDR）模式，以某市某区城市体检为例。按照市级城市体检的定位落实和减量提质、名城保护及特色风貌、生态空间格局优化、生产空间提质增效、生活空间宜居适度、安全韧性 / 设施升级 / 智慧建设六大方面要求，突出结构布局优化、老城保护、人居环境改善等本区重点任务；通过多源数据收集分析、现场踏勘 / 企业访谈 / 居民社会调查、责任规划师现场验证等，进行特色指标体系分析与验证；进而识别主要工作与实施成效、存在问题与风险、表里结合进行原因分析，开展精准诊断和综合施策；最后聚焦在一张表、一张图、一个满意度调查、一个任务清单四大对策，明确部门任务与实现精细化治理（图 5）。
图 5 典型城区体检技术路线图
资料来源：根据北京清华同衡规划设计研究院“北京市西城区和亦庄新城城市体检”技术路线图改绘
三是“评价—规划—实施”（EPI）模式，以某市国土空间总体规划为例。基于现状评估、多规评估、双评价等基础工作，得出市情、格局、趋势、差距等现实基础；在上下衔接发展定位、规划目标、指标体系的要求下，重点围绕空间战略、空间布局、支持系统进行整体安排和系统谋划；并通过规划实施、规划传导、信息平台建设等，实现规划的实施与传导（图 6）。
图 6 典型城市国土空间规划技术路线图
资料来源：根据北京清华同衡规划设计研究院“景德镇市国土空间总体规划”技术路线图改绘
3.3 不同规划模式的规划协同
不同规划模式的核心工具和应用场景。对比三种规划模式，在响应需求、应用场景、核心工具、关键重点等方面都有各自的侧重点和特色。其中，“战略—路径—行动”规划模式更多的是重大机遇与使命的需求响应，是目标导向型应用场景， 其核心工具是战略设计，关键重点是序战；“体检—诊断—应对”规划模式更多的是突出问题与市民需求的需求响应，是问题导向型应用场景，其核心工具是问题诊断，关键重点是远见；“评价—规划—实施”规划模式更多的是上位传导与本身特色的需求响应，是结果导向型应用场景，其核心工具是系统部署，关键重点是协同（表 1）。
表 1 城市治理视角下的不同规划模式对比
不同规划模式的技术协同。一是服务对象和发挥作用方式的整体统筹，均要围绕服务美好人居的综合内涵，政府和市场共同发挥作用的治理体系要求。二是主要目标和治理目的工作协同，区分发展型目标 + 保障型目标 + 公共品目标。三是实施单元和管理单元的统一，在现有各类规划“一张图”、城市信息平台的基础上，将原有综治、城管、安全、社区等不同功能整合为一个综合管理与服务单元， 统筹各项基层治理与服务事项，实现基层治理“一张网”。
构建“城市工作委员会 + 部门执行体系 + 实施单元微治理”的规划协同治理体系。城市整体层面成立党委引领的城市工作委员会 / 规划委员会总抓，承担规划体系顶层进行决策和统筹协同功能，形成“一盘棋”。有效克服部门决策的本位主义， 发挥顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进和监督考核等功能，并强化把方向、谋大局、定政策、促改革、评绩效的能力，进而实现规划的决策、制定、执行体系的整体统筹与系统谋划。社区层面按照统一的“一张图”+“一张网”的基层治理实施单元进行归口，进而形成上下有聚、中间有分的系统治理和综合治理。
3.4 不同规划模式的治理协同
不同规划模式的全周期治理协同。树立全周期管理意识，统筹规划、建设、管理三大环节，兼顾事前、事中、事后的全过程治理。规划也早已超越了规划编制阶段的“本本规划”，而是贯穿了规划、建设、运营、管理等城市治理的全过程。而不同规划模式与不同规划类型，分别在不同环节不同领域发挥各自作用，共同形成城市的全周期治理协同。“战略—路径—行动”规划模式，更多的是提高规划的战略性、前瞻性，提出不同发展情景应对预案，并明确近期行动方案。“体检— 诊断—应对”规划模式，更多的是针对治理绩效评估、检讨，持续优化完善治理政策、制度，改进治理工具和手段。“评价—规划—实施”规划模式，更多的是对城市的发展条件与潜在风险进行研判，并对规划实施进行监控、预警和反馈，进而不断修正规划方案和举措。
不同规划模式的网络化治理协同。戈德史密斯(Stephen Goldsmith)和艾格斯(William D. Eggers)提出的网络化治理是提供公共服务的全新治理模式，包括治理主体、治理工具和治理结构的网络化。2015 年中央城市工作会议指出统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。不同规划模式均强调政府在城市治理中的主体地位，也不同程度地体现社会、市民的参与度。随着“以人民为中心”发展思想进一步融入城市治理的全领域全过程，城市治理的网络化程度将进一步提高。一般来说，从社会、市民主体参与强弱程度的角度， 三种规划模式的排序是“战略—路径—行动”规划模式参与度最弱，“评价—规划—实施”规划模式参与度次之，“体检—诊断—应对”规划模式参与度最强。从提高网络化治理程度角度，各类规划模式均应提升社会和市民参与度，扩大市场准入的同时扩大市场主体参与度，加强社会运行的社会满意度调查，反映广大市民诉求， 及时发现冲突和矛盾，不断提升城市运行的效率、效益和水平，这是提升城市治理水平的根本目的。
本文作者：卢庆强，清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究中心主任，北京清华同衡规划设计研究院副总规划师；武廷海，中国城市规划学会理事，清华大学建筑学院城市规划系系主任
来源：中国城市规划
