所谓政府行为的驱动方式，过去经常提到的主要有两种，一种是理想化的理念驱动，另一种则是问题化的危机驱动，例如面对突发的新冠肺炎疫情，政府需要及时做出相应回应与安排以及不断的调整。以此而论，近年来北京市政府从首都建设为目标的理念驱动，进一步过渡到更具有现实意义的诉求驱动，在城市发展和超大城市治理过程中，全面推行了市民需求与政府回应形成良性互动的城市治理改革。
1 发展历程
热线电话是通信技术发展起来之后市民提出诉求并得到政府响应的重要渠道之一。全国热线电话从过去“多条热线、多个中心、单一事项”，逐渐转变为现在“多种渠道、一个平台、综合事项”。渠道的多样化、平台的整合度和事项的集成性，这些巨大的变化不仅反映了群众需求的多样化和权利意识的发展，也反映出了政府的理念变化与工作重点的调整。
北京同样经历了这一系列的变化，贯穿其中的是一场城市治理革命：以市民诉求驱动超大城市治理，在解决问题的同时推动治理改革。2021年9月24日公布实施了《北京市接诉即办工作条例》；在《条例》实施动员部署会上，北京市委书记蔡奇强调，接诉即办是一项全局性工作；为民服务是我们工作的永恒主题，接诉即办只有进行时、没有完成时；要坚持以人民为中心的发展思想，牢记让人民生活幸福是“国之大者”，以实施《条例》为新起点，推动接诉即办工作再上新台阶。
回顾接诉即办工作的实践发展历程，接诉即办改革从“看得见的做不到，做得到的看不见”,到2017年提出“街乡吹哨、部门报道”，努力解决条块分割行政体制下的矛盾；2019年，“吹哨报道”进一步发展延伸，从经验导向转向了创新导向；2020年疫情发生以后，在城市相对封闭的情况下，电话热线的作用进一步凸显,数字化政务手段的普及与丰富也带来了大量的后台数据，促进了“接诉即办”向“主动治理”转变，推动了接诉即办工作逐渐走向诉求驱动、法治导向。
总体来看，接诉即办经历了“有事投诉、有求必应”的1.0版、“街乡吹哨、部门报道”的2.0版，再到现在的“有求必应，接诉必办”3.0版以及现在的“主动治理，未诉先办”这样几个发展阶段。1.0时期相对较为散乱，多个部门多条热线，缺乏数据的汇总与沉淀，且无法对诉求的解决情况加以监督。为了解决这一问题，2.0版发展成市民诉求转移到政府、从属地政府再转到职能部门的模式。后来又在这一基础上，进一步发展出集成式平台，形成了3.0版本，所有市民、企业的投诉电话统一接到热线平台，热线平台通过派单的方式分配到各个职能部门或属地政府，并可以通过回访的方式加以管控监督。在此过程中，数据得以汇总沉淀，奠定了后续开展评估的基础。
接诉即办3.0版本实现了问政于民、问需于民，进而便利市民、造福市民的目标，解决了过去政府关切和百姓需求的错位难题。在不断探索市民诉求如何转化为公共政策措施、政府如何实现循数决策的过程中，北京市持续提升依数治理的能力，以热线电话数据分析中的投诉率、办结率、满意率等“三率”评估为基础，第一次实现了对全市330多个街乡镇总体治理绩效的统一评估。此外，还可以根据历史数据中反映出来的市民集中诉求，展开分析与预测，逐步深化改革，推动从“接诉即办”向“未诉先办，主动治理”的转型。
2新理解与新定位
党建引领下的协同治理创新
2021年是具有里程碑意义的一年，我国进入了新的发展阶段，北京市接诉即办工作不仅契合了全过程人民民主的理念，也践行了建党百年的历史经验总结。在此背景下，《北京市街道办事处条例》和《北京市接诉即办工作条例》的先后出台、诉求驱动的模式进一步转变，共同形成了新时代下的新工作框架，为下一阶段继续做好接诉即办工作指明了方向。
目前，中央政府的工作重点已经从过去集中于生产转向关注于分配，进而通过分配引导生产、进一步向民生倾斜。在经济初步发展起来、财富有所丰裕起来的现在，如果基本民生问题仍未得到解决则实属不当。因此，近年中央政府执政进一步转向“寓管理于服务之中，寓治理于解忧之中,促发展于改善民生之中”，这一导向实际上也体现了十九届六中全会上所总结的“十个坚持”的历史经验。北京市接诉即办改革也以“七有”“五性”民生问题为着手点，围绕基础民生、基本民生、优质民生、优化民生展开数据分析与评估，充分体现了“人民城市人民建、人民城市为人民”的执政理念。
此外，接诉即办改革积极探索党建引领与持续创新的作用，从最初的“书记挂帅”到组织部下设工作专班，再到进一步形成专门工作专班、市委书记-区委书记月度讲评会；从激励引导、破冰开局，到扶助监督，再到建章立制，党建引领下的接诉即办改革工作得以逐步改善。在上述工作基础上，进一步拓展接诉即办的工具箱、任务包，包括主动治理、应诉治理、敏捷治理，分类治理、重点治理、专项治理，深度治理、拓展治理、系统治理等九大方面。总体而言，“党建引领”在以往部门法定职责非常严密和固化的情况下，重点解决了部门职责之间灰色区域中的衔接问题，生成了新的治理机制，保障了改革工作的顺利开展。
全过程人民民主的生动实践
“全过程人民民主”是对“民主”的全新理解，是全链条、全方位、全覆盖的民主，也是全天候、全领域、全要素的民主。说到底，全过程民主就是要食人间烟火，是老百姓身边的民主。因此，“全过程民主”，它不是年节式的民主，而是全日制的民主；不是舞台式的民主，而是烟火气的民主；不是荣誉感的民主，而是获得感的民主。
为更好的践行全过程人民民主，接诉即办改革中政府进一步赋权市民、赋能市民，通过“话筒里的参与”和“指尖上的参与”，市民能直接参与政府事务的处理过程，市民诉求也能够直接得到政府的回应。得益于我国目前拥有世界上最大规模的智能手机用户和最大规模的网民群体，政府可以充分发挥数字化赋能治理的优势，倾听民意、了解民情，进而发现城市治理的难点与堵点，改变了以往政府与市民之间的互动方式，实现了干群之间、政民之间的良性互动。
3 法治保障与数治支撑
全面依法治国理念的具体落实
法制保障，即通过法律的方式使得接诉即办的改革能持续的推进下去，“没有完成时只有进行时”，以改革完善法治，以法治保障改革。《北京市接诉即办工作条例》的本质是三年试点工作稳定下来后的制度化发展，最终形成的以人民为中心的为民服务法、固化改革成果的制度保障法、破解难点痛点的深化改革法、具有北京特色的首都原创法。
在《北京市接诉即办工作条例》起草过程中，优化了全面接诉、分类处置、精准派单、限时办理等全流程工作环节，进一步强化健全了包括考评激励制度、监查监督制度在内的多项制度。总体来看，法治的发展进一步强化了责任、固化了成熟举措、完成了规范化和制度化的工作，未来可通过人民代表监督、问政的方式，进一步推进接诉即办工作形成良性循环。
数据治理与辅助决策的迭代升级
清华数据治理研究中心团队从2018年开始就承接了接诉即办后台数据的分析工作，并进一步形成了成熟的报告体系，包括动态性质的日报、周报，具有更高分析力度的月报、专报、专刊等。到2021年12月的截止日为止，2021年全年接通电话共计1500万、系统派出工单600万以上。在这样的数据基础上，通过疫情民生专报、“七有五性”专报、每月一题工作机制等聚焦于城市治理难点与人民诉求焦点，使得过去碎片化零散化的民众诉求真正具有了统计学的意义和决策辅助的价值。
除了基础数据分析工作以外，我们还将诉求数据作为最终绩效的体现，通过长期跟踪观察数据，进一步开展数据回溯及关联度分析。例如，如果特定的街乡镇在相当长的时间内有大量的诉求提出、而办结率和满意率排名靠后，那么就需要进一步通过数据挖掘发现深层原因，探讨是否由于人力资源、物质资源或组织资源的投入不足导致了治理效率不高、治理效果不佳，并可以此判断街乡镇政府公共资源配置的合理性。
数据感知分析的经验总结
在城市治理过程当中，人感数据与物感数据相吻合是数据转化落地施行的关键，有利于构建一个“全感知”城市。一方面，可以通过叠加12345政府服务热线所反映的问题与属地政府进行交叉定位，并对属地政府的治理绩效进行排位与分类，对满意率、解决率低的属地政府进行重点投入和重点监督。另一方面，可以把不同类型的问题按照满意率、投诉率进行交叉排布，关注高频问题背后的共性问题，包括长期高频问题背后的民生痛点难点、以及突增高频问题背后的风险隐患点等。
在数据分析过程中，我们也发现了一些有意思的结论。一是人居环境方面，老百姓对自己的家居环境最为关注，其次才是小区环境，然后是街区环境，最后才是市区环境和外部生态环境。由此可见，政府的宣传引导工作也应当进一步与百姓关注的重点空间相结合，以确保宣贯效果。二是民生问题方面，低收入群体、收入不稳定群体、弱势群体和脆弱群体等更依赖于基础民生服务，因此针对不同群体的诉求需要进一步细分为基础民生、基本民生、优化民生、优质民生，帮助政府更具有针对性地回应民众关切问题。
4 以市民诉求为驱动
以市民诉求为驱动，是从回应性到主动性的进一步发展。习总书记说“民之所忧，我之所念；民之所盼，我之所为”；接诉即办改革展现出“民诉所指，治理所在；民情所系，施政所重；民意所向，政府所为”。这是一以贯之的理念。
在探究诉求驱动对人民幸福感提升作用的过程中，我们也发现，市民对于诉求处置的满意率往往高于办结率，大体在10%到20%区间。这样的数据结果也出乎课题组的意料之外，这说明其实老百姓也体谅政府的困难、体谅制度的限制；相比于事情的解决，市民更关注所反馈的问题是否得到回应。
因此，我们认为，尽管基层政府面临着巨大的压力，但是12345政府服务热线这条渠道要保持畅通，让老百姓有一条最为畅通便利的渠道能够提出自己的诉求，并通过各级政府迅速而有效的回应，更好地提升人民幸福感和获得感。这也正是我们这个论坛所关注和聚焦的主题。
谢谢各位。
