2020年9月26日，中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2020——都市圈研究专题论坛在清华大学建筑学院王泽生报告厅举行。本期内容为四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室常务副主任尹宏所做的演讲。
我的报告分三个部分，第一背景和意义。第二发展基础。第三建设目标和思路举措。
一、背景和意义
2020年1月3日，中央财经委第6次会议提出推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。推动成渝地区双城经济圈建设赋予成德眉资同城化发展新的时代背景，指明了我们履行国家使命、肩负国家战略任务的责任担当，明确了成渝地区双城经济圈建设的目标定位：“一极两中心两地”。
“一极”就是要在西部形成高质量发展的重要增长极。“两中心”是建设具有全国影响力的重要经济中心，以及具有全国影响力的科技创新中心。“两地”更具针对性，基于成渝地区的生态环境特殊区位和比较优势，提出了要建立改革开放新高地，以及高品质生活宜居地。值得注意的是，不管是京津冀协同发展，还是长三角一体化，还是粤港澳大湾区，都没有将高品质生活宜居地提到目标高度。
四川省委省政府站位国家推动成渝地区双城经济圈建设的战略大局，遵循区域发展和城镇化发展的客观规律，将“一棋两工程”作为区域战略，强调要大力推进成德眉资同城化发展。要把加快成德眉资同城化暨成都都市圈建设，作为推动成渝地区双城经济圈建设的先手棋，作为服务成渝地区双城经济圈建设的支撑性工程，以及实施四川“一干多支”发展战略的牵引性工程。
图1 四川省成都都市圈“一干多支”发展示意图
“一干多支”发展战略是四川省委确定的四川省域区域协调发展战略。在1997年之前，重庆直辖前，四川省面积是56.8万平方公里。1997年重庆成为直辖市之后，现在四川省全域面积是48.6万平方公里。四川省委省政府把四川省从区域发展的角度分为5个经济区，核心区叫做成都平原经济区，其他还有4个区（如图1）。“一干”指的就是成都市，多支指的是四川其他具备建设区域副中心基础和条件的7个城市。成都“一干”所处成都平原经济区总共8个市，分为内圈和外圈，外圈4个市，包括绵阳、乐山、遂宁、雅安，内圈就是我今天讲的主题，成都都市圈，也就是成德眉资4市同城化。这个最核心区域占了全省GDP的百分之四十六点多，区域面积是33133平方公里。加快成德眉资同城化发展、建设成都都市圈，是推动成渝地区双城经济圈统筹发展、深化川渝协作的客观需要，有利于唱好国家战略实施的“双城记”；是壮大主干、做强极核的客观需要，有利于夯实国家战略实施的重要支撑；是辐射带动周边、促进区域共兴的客观需要，有利于增强国家战略承载能力。
二、发展基础
先介绍一下成都都市圈的区域概况。
第一点，地理条件优越。
成都都市圈位于四川盆地，四川盆地不干旱，通常情况也没有特别严重的水涝。这里历来都是战略要地，都是非常重要的大后方，在农耕文明时代、靠天吃饭的时候，这个区域的优势毋庸置疑。
第二点，历史底蕴深厚。
包括三星堆文化、三国文化、东坡文化等等。其中，三星堆文化距今已经有4800年，其同期文化包括长江中下游的浙江良渚文化以及辽河区域的红山文化，比商朝都要早1200年，所以文化底蕴是很深厚的。
第三点，人口分布密集。
成都都市圈幅员面积3.31万平方公里，常住人口达到2564万人，人口密度是比较大的，既有优势也有劣势。
在全国版图里，我们怎么认识成德眉资或者成渝地区双城经济圈发展？我国沿海地区是纵向沿海，而我们成都都市圈是横向朔江，就像原来战国时期讲合纵连横一样，它是不同的类型，沿海的这几个地区都是外需牵引性的类型，而内陆这一极主要是内需拉动性的类型，所以我们觉得成渝地区有责任在双循环新发展格局建设中承担更大的责任，去开拓试验。
图2 成都都市圈及周边主要山体海拔示意图
成德眉资33133平方公里，东西最宽约280公里，南北最长约250公里，区域内包括岷江、沱江、嘉陵江三大水系，海拔最高点位于成都大邑西岭镇的大雪塘（5353米），海拔最低点位于资阳夏家坝的琼江河出界处（247米），在不到300公里的范围内变化了5000米，所以生物资源、文化传统，确实是比较多样性的。
图3 成都都市圈地理三维图
下面我具体介绍下成都都市圈发展的基础本底。
第一是经济实力西部领先。
成德眉资区域，2019年的GDP达到2.15万亿元，以占四川省6.8 %的土地面积，承载了30.6%的常住人口，创造了全省46.1%的地区生产总值。考虑到四川省的地区生产总值在全国排名第六，可见成德眉资区域在全国都具有重要的经济地位。
第二是产业协作基础较强。
成德眉资4市各有优势产业，并已经初步形成产业协作、优势互补局面。比如德阳，重大装备制造业集群在全国乃至世界都具有一定影响力，全国60%的核电，40%的水电机组，30%的火电和汽轮机机组都是德阳制造，此外还是常年保持钻机出口量的全国第一。
第三是区域创新优势明显。
虽然与先进地区相比，成德眉资区域高等学府不算多，但作为西部来讲，成德眉资区域拥有72所高等学府也是相当不错的，包括四川大学、电子科技大学、西南交通大学、西南财经大学、成都理工大学等。当然我们的院士等高端人才数量还是落后于沿海地区，这些有待加强。
第四是门户枢纽地位突出。
以成都为核心的国际门户枢纽加快打造，初步形成国际空港、铁路港“双枢纽”格局，成都是我国第三个拥有“一市两场”、步入“两场一体”运营的城市，国家民航最高级别的机场——4F级别的天府国际机场，将在明年投运。天府国际机场整体投运之后，两个机场（天府国际机场、双流国际机场）总客运容量将达到1亿—1.5亿人次。陆港优势就是成都国际铁路港，中欧班列（成都）的返程重载率是全国第一，这是一个重要的评价指标，同时开行班列次数也是全国第一。
第五是人口综合承载能力强劲。
举一个医院的例子，四川大学华西医院已经连续五六年综合评比位于全国前列，仅次于北京协和医院，它的学科有28个都是全国前十，这是我们的优势，但同时我们也将考虑如何优化布局。
三、建设目标和思路
一是要高位推进。
1月3日中央财经委召开会议提出推动成渝地区双城经济圈建设，1月14日省委省政府就成立了省级层面推进成德眉资同城化发展工作的领导小组，1月16日省委召开成德眉资同城化发展推进会开始布置工作，2月25日领导小组召开第一次会议，在抗击新冠肺炎工作任务最繁重的阶段有序推进相关工作，说明成四川省高度重视德眉资同城化发展工作，可以说是一号工程。7月22日省委办公厅、省政府办公厅印发《关于成德眉资同城化发展的指导意见》。7月27日领导小组召开第二次会议。领导小组第一次会议的主题是相互交流、凝聚共识，强调各市不能只干自己的“一亩三分田”，我们叫“再也不能讲方言，要讲普通话”，领导小组第二次会议主题是把握大局、遵循规律，我们开始往前推进工作，而且有了可喜的成果。
第二点总体考量。
把握着眼“两个大局”，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的战略大势，借鉴东京都市圈，长三角一体化等先发地区中心城市牵引周边城市建设都市圈发展的历程启示，分析中心城市及其引领的城市群，正成为承载发展要素的主要空间形式，都市圈成为国家区域间竞争合作主要经济单元的趋势变化，遵循区域经济和城镇化发展客观规律，顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势，立足成都都市圈在国家战略全局、成渝地区双城经济圈建设、全省区域协同发展中的历史方位和责任使命，研判成都都市圈现有发展基础、优势条件、薄弱短板、发展潜力，践行新发展理念，聚焦营城路径从要素粗放低效配置向人城境业和谐统一转变、合作机制从松散对接向系统升维转变，提升“现代产业协作引领、创新资源集聚转化、改革系统集成和内陆开放门户、人口综合承载服务”四大功能，我们将推进成德眉资同城化走深走实，共建成都都市圈，推动实现高质量发展。我们的国际对标主要是东京等都市圈，国内我们主要对标长三角，我们和长三角的差距是很明显的，但是我们从长三角的发展实践中也得到一些教训和经验，比如说我们以前耳熟能详的“江南七府”，在这种不进则退的趋势下来看，苏州府成长很快，镇江府就稍慢。所以成德眉资也是要有危机感，得赶上大潮，在顺应趋势把握规律的基础上，大家共建共享。
最后一个部分我们提出八点重要举措。
第一，构建成都都市圈的发展新格局，现在我们把它定义为“1+1+5”。“1”是《成德眉资同城化发展规划》，第二个“1”是国土空间总体规划，另外还有5个专项规划。
第二，推进基础设施同城同网，主要是交通基础设施。这个区域里面三条山、三条河很明显。我们的重点是要打造轨道上的都市圈，要快速形成“两环三射”基本骨架，其中两条环线铁路，一个内环一个外环。三条射线市域铁路，分别从成都到德阳、眉山和资阳，其中，市域铁路成资S3线已经获批，设计时速140公里，预留时速160公里，2024年建成。我们认为有三个尺度是我们同城化的标准。第一，高铁半小时可达，包括城际铁路；第二，内部交通一小时可达；第三，商务谈判一天可以来回，只要实现了这三个目标，成德眉资同城化发展就有突破了，也能为国家创造一些试点经验。
第三，协同提升创新驱动发展水平。协同创新这一块，成都做得还有一些不足。一方面目前在全国36个副省级及省会城市，成都只排在第13，连前列的1/3都没有进，和成都的科研教育资源富集的优势地位是不相称的。另一方面院士和高端人才不多，国家级别的实验室也不多，只有22个，只占京津冀地区的32%和长三角的25%，我们还会努力地提升。
第四，跨区域共建产业生态圈。这个核心是指目前以行政区域管理的传统模式下，怎么把经济区域和行政区域适度分离，所以成都现在有14个产业生态圈，66个产业功能区。现在要和德眉资3个市在地域上打通，重新构建一个产业生态体系，把所有的主导产业和错位竞争优势明确固定下来，防止恶性竞争。
第五，提升对外开放合作水平。4个方向，向东是深度融入长江经济带发展、提升经济水平，向南是突出东南亚市场构建南向开放新格局，扩大北向出川开放合作，深化西向辐射带动西南西北区域开发开放。
第六，促进公共服务便利共享。因为各地方社保、养老等公共服务水平和供给能力不一样，所以要遵循先易后难、逐渐突破的原则，有序推动公共服务共享。现在最先突破的是公共服务事项异地办理结算的便利化，医疗、教育、文化、社保、养老等公共服务供给质量标准上的均等化和优质公共服务的共享则要遵循规律、循序渐进，成熟一个推进一个。
第七，推进生态环境共保共治。成都是公园城市的首提地，要把公园城市建设中的生态环境放在重要考虑的地位，共同研究如何实现生态产品价值转化，建立从评估体系到考核体系、利用体系、监测体系的闭环。
第八，深化体制机制改革创新，我们认为自上而下的改革和自下而上的改革是同样重要且必不可少的。比如经济区和行政区适度分离、经济指标的统计使用、财税税收的分配、生态产品的价值转化、用地保障等等，比如各类建设用地增减挂钩、农村土地综合整治、新农村建设有效结合等都需要进一步深入研究。
通过比较2013年成都天府新区筹建和今年成都天府新区的实景照片，我们看到了天府新区从无到有、日新月异、加速发展的繁荣景象，四川省同城化办公室的集中办公区也恰好位于这个充满活力的地方。我们相信成德眉资区域有能力把制度优势转化为竞争优势，从区域特质和同城化发展预期视角看，我们有信心通过努力实践，探索出可以与“北京荟萃”、“上海质量”、“深圳速度”相媲美的成都模式。
图4 成都天府新区2013年筹建和2020年实景对比
尹宏，四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室常务副主任
本文经专家审阅授权发布
文中配图来源于嘉宾演讲PPT，未经授权不得转载
