改革开放以来中国前所未有的城镇化进程伴随着大量的农村人口涌入城市，尤其是经济发达的一线城市。在农村内部推力(贫困离心力）与城市外部拉力(就业向心力）的双重作用下，农村释放的剩余劳动力不断向城市转移。截止2015年我国流动人口达到2.77亿人，占城镇人口比重为37%。
在居住地的选择上，这些流动人口大多聚居于 "城中村"、城乡结合部等租金低廉、管制松散、违章建筑泛滥的地带，成为社会矛盾冲突频发的区域和政府的眼中钉、肉中刺，欲除之而后快。但是，对于刚刚进入城市的农民，城中村和城乡结合部却是梦想开始的地方：虽然环境破败、空间逼仄，却提供了实现未来美好梦想的落脚之地。
一、流动人口为何难以获得公共住房？
人口流动是一种生产要素的空间再配置过程，是推动经济社会发展的重要动力（Black and Sward,2009）。迁移经济构成城市经济中不可或缺的一部分。城市产业结构的多元化需要多层次和多职业的人群，既需要从事高度创造性的创意人群，也需要从事生活性服务业等无需太多技能的服务人口。这些人口的存在，对提升创造性工作的效率至关重要，使他们可以有更多的时间和精力高效地从事自己的工作。在大城市，大量的流动人口为产业发展提供人口红利， 缓解了劳动力结构性短缺的矛盾，增加了当地消费和活力。
从平衡公共预算的角度看，只有当非户籍人口创造的财富大于地方政府为其提供公共服务的财政成本时，地方政府才愿意放宽落户限制。通常来说，政府扩容一个城市户籍人口而导致的财政性资金增量远超流动人口的人均财政贡献。张彰等（2018）基于2014年全国数据的测算，农民工市民化的成本是其创造收益的1.62倍。
此外，建设用地指标约束也是地方政府难以大规模向外来人口提供公租房的客观原因。由于公租房无法像商品房一样给地方政府带来更多经济效益和财政收入，反而要政府倒贴配套资金。（柳泽, 邢海峰，2013）当前，大多数公租房选址在城市外围，远离外来人口集中就业的工业区和服务业岗位，社区规模体量庞大，学校医院等关键性配套设施不足，因此出现公租房闲置与供不应求的结构性矛盾。
二、推土机式的城中村改造对外来人口的住房排斥
城市对外来人口的排他性政策导致外来农民被隔离在城市公共住房体系之外。在政府提供公共住房缺位的情况下，具有良好的区位、靠近就业岗位和公共服务配套、租赁价格低廉、广泛分布的城中村为流动人口提供了栖居的空间（Tian,2008；Song,et al,2008）。但在集体建设用地上的城中村建设管理非常松散。农村自给的非正式服务供给和管理，加之模糊的乡村自治管理导致城中村环境品质低下、居住安全缺失、有损地方政府的公共治理形象而被"污名化"。
事实上，为解决城中村改造高昂的融资问题，近年来清除违章建筑和拆除城中村改造为高强度城市社区，已成为很多地方政府的选择。这些改造的特点，无一例外是房地产导向的高强度开发，改造后的开发强度较之前成数倍地上涨。城中村村民获得高额补偿，开发商通过高强度开发获得收益。
但生活在其中的外来人口却是城市改造的第四方群体，他们往往是改造中的最弱势群体, 缺乏利益表达和诉求的可能性。在这种房地产开发导向的城中村改造中，作为房客身份的"农民工"因缺乏房产所有权和城市户口, 以致在拆迁过程中享受不到来自政府和开发商层面的种种政策上的照顾和优惠，加剧了对低层市民和外来人口的排斥和边缘化。
因此，就城中村改造而言，既要避免大拆大建的"贵族式"改造，也不能拘泥于现状、对消防、卫生、环境等问题放任自流。利用城中村良好的空间区位，在政府统筹和支持下对其进行局部拆迁和环境改造，为城市中低收入者尤其是外来流动人口提供安全健康的廉租房，不失为一种既解决城市公共住房严重缺乏、又提升城市整体环境品质的双赢之策。
三、寻求为流动人口解决住房的规划路径：城中村改造与公共住房供应
虽然近年来公租房的出现给外来移民保障性住房打开了大门，但是供给远远难以满足需求。公租房的土地资源短缺、空间布局与流动人口就业的适配问题、公租房建设的融资问题是制约公租房供给的主要因素，这些困境其实可以通过城中村改造获得消解。西方国家自助住宅（self-help housing）的实践通常与棚户区和贫民窟相联系。政策上对待这类聚居区，一种态度是使之合法化、改造升级非正规社区；另一种态度是拆除重建，将原住民安置到性的新的住区。国际经验告诉我们第一种办法采取非正式的方法解决了低收入群体的居住问题取得了显著的成功（Zhang et al ,2003）。
"自助"不等同于"自建", "自助"强调在已有存量用地和物业基础上进行修复改造。城中村其实已经是一种村民提供的外来人口自助住宅，城中村与城市社区在空间上相互混杂、大部分村庄靠近城市就业岗位，是不同收入阶层居住混合的天然底板。城中村的改造应立足于对这种已经形成的自助住宅的提升（upgrading）而非拆除（demolition）。例如，厦门城市开发边界内的城中村社区用地有46.4平方公里，通过城中村改造提升将非正规的居住空间纳入政府管制的范畴，获得合法性，公租房供给的土地困境则可迎刃而解。
事实上，将城市中被遗忘的非正式空间进行改造，建设成为环境宜人、租金低廉的包容性社区并非没有成功的先例。例如，北京2015年由建筑师对北京安苑北里的地下空间进行改造，将环境恶劣的地下空间改建为干爽、明亮、既舒适又新潮的地瓜社区，成为连接外来人口与本地社区居民交流的平台。
在城中村改造的进程中，如何保留其作为城市住房蓄水池的功能，通过城市规划与建筑设计改善其环境与居住品质， 使城中村作为外来人口非正规居所的角色逐步正规化，借助政府与市场力量进行局部渐进式更新，而非推土机式的改造，并形成政府、市场、村集体、村民与外来人口的多方合作的机制，这对实实在在落实新型城镇化战略中的农民工市民化、推进我国包容性社会的建设及公民权利的促进具有长远的、重要的战略意义。
