各位来宾、女士们、先生们，大家上午好。非常高兴参加这次城镇化论坛。主办方给我的题目是“以改革创新促进新型城镇化发展”，这个题目很好，围绕这一主题，我讲点看法。
一、推进城镇化就是推进改革
城镇化是一个自然历史过程，近代城镇化是随着经济发展而发展的。既然是自然过程，是一个趋势和规律，为什么在中国，一定要加上一个“推进”的动词呢？为什么一定要政府主动提出来，人为地去加以“推进”呢？其他国家的政府好像没有特意提出并主动去推进城镇化。中国提出推进城镇化，是因为中国特有的体制，是计划经济条件下形成的户籍制度、土地制度以及附加其上的各种各样的差异化的政策待遇。你有北京户口，就可以摇号买北京牌照的车，就可以自由地在北京的大街小巷行使，就可以在北京买一套住房，就可以在北京参加高考等等。但是，这种制度好不好呢？显然是有问题的，因为阻碍了劳动力这种生产要素的自由流动，如果有条件发展经济的城市没有外地的劳动力进入，仅靠城市户籍劳动人口，经济发展就会受阻。北京、上海、深圳、广州以及所有经济总量排在前列的城市，无一例外地是外地劳动力流入最多的城市。经济总量及其增长与劳动力流入的规模和速度高度正相关。
上世纪八十年代，我们的政策还是要求农村剩余劳动力“离土不离乡，进厂不进城”，但这违背了经济规律，八十年代后半期特别是1992年邓小平南巡讲话后，随着经济进入加快发展的阶段，“民工潮”越演越烈，当然这是当时带有贬义的用语。上世纪九十年代后，对劳动力自由流动的限制开始逐步放开，但对城市化特别是对发展大城市仍有很多忌讳。1995年，我写了《城市短缺》一文，中心思想是按照中国劳动力及其人口流动的规模，中国的城市是严重短缺的，只有解决了城市短缺问题，工业品和服务产品的短缺问题，才能逐步解决，并建议改变“离土不离乡，进厂不进城”的方针，改变严格控制大城市规模的方针，改革城市户籍管理制度等。在参与“九五”计划纲要起草时，试图把自己的研究成果写入“九五”计划纲要，但没有成功。开始时写了“适当发展大城市，积极发展中小城市，大力发展小城镇”，想改变“严格控制大城市规模”的方针。在部门讨论时，当时的有关部门领导提出这违反了城市规划法。最后改为“逐步形成大中小城市和城镇规模适度，布局和结构合理的城镇体系”。
从“十五”计划前期研究开始，我们就注意系统地研究城镇化问题，1999年以规划司的名义形成了《实施积极的城市化战略、带动国民经济持续快速增长的报告》。报告开宗明义指出：“实现城市化，是我国逐步摆脱不发达状态，实现现代化必不可少的战略任务。在我国向工业化中期和中等收入国家迈进的21世纪初期，城市化将按其自身发展规律，进入加速阶段。满足亿万农民对城市化的渴求，并协调和管理好城市化这一巨大的社会结构变革，是21世纪初期我国社会主义现代化建设中最富挑战性的课题之一”。这段话，至今仍有意义，20年过去了，城市化目前仍然是社会热议的问题，仍是最富挑战的课题，因为问题没有解决。在中央“十五”计划建议前期准备时，国家计委向当时的中央领导做了实施积极的城市化战略的汇报，并得到基本认可，但城市化改成了城镇化，中央关于“十五”计划建议提出了城镇化战略。后来，我们还编制了《城镇化重点专项规划》，但由于实际上各方面的认识不一致，这个专项规划没有很好实施。后面还有很多故事。
为什么一个自然历史过程的事情，在中国搞得轰轰烈烈，但人的城镇化这一常识性问题却没有实质性进展，以至于出现了常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率两个概念，有了身份证，户籍制度仍然坚挺，现在有多出一个居住证，还有各种各样城镇化试点，各种各样的监督检查。原因很多，我觉得一个重要原因是把推进城镇化当作了一个经济社会发展的任务，而没有当作改革的任务。如果没有户籍制度和中国特色的土地制度，城镇化，也就是人口在城市就业定居会按照其自身规律自然而然地发展进步。但在中国，因为有体制障碍，所以必须由政府推进。推进城镇化，就是通过改革破除阻碍城镇化的各种制度，包括户籍制度、土地制度、住房制度、社会保障、公共服务。推进城镇化，这里的推进，就是改革。但是，各级政府在推进城镇化过程中，没有把重点放在改革体制上，变成了规划建设新城新区、招商引资建设房地产、城市改造更新，人的城镇化这一常识被忘掉了，改革被丢掉了。
二、抓紧落实城镇化改革举措
党的十八大特别是十八届三中全会对城镇化改革做了详细部署，用了500多字专门阐明城镇化相关领域的改革，改革意义上的城镇化开始起步。但总体上看，改革落实还有很多障碍，很多措施还没有落地。在当前经济下行压力再现，消费增长乏力、投资增长下滑、居民收入增长放缓以及房地产问题越积越多的形势下，要继续把推进城镇化放在经济工作的重要位置，放在全面深化改革的重要位置。推进城镇化要干实事、正事，这个实事、正事，就是真刀真枪抓改革。有几项改革是亟待深化或启动的。
（一）加快农业转移人口市民化。这是十九大提出的重要任务，中央已经确定到2020年落户1亿人的目标，这个目标完成得怎么样呢？按照目前的进度很可能难以完成。各有关部门和各级地方政府应该按照习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出的明确要求切实落实户籍制度改革，而不是选择性执行。在户籍制度改革的问题上，对白领和蓝领、对大学生和农民工要平等对待、一视同仁。有关部门应对一些地区不符合这种公平原则的积分制落户进行检查、责令修改。
面向农业转移人口市民化的户籍制度改革，是供给侧结构性改革的一部分，是十九大提出的要素市场化改革的一部分，有助于增加农民工群体一生的劳动时间，扩大劳动供给，缓解用工难，减轻人工成本和社会保障成本的压力，增强企业活力；有助于增加农民工群体一生的劳动收入，扩大消费总规模；有助于提高全社会劳动生产率，延长中国经济中长速增长的阶段。
（二）加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。这也是十九大提出的重要任务。中国必须面对城镇化的大势重启住房制度改革。这次住房制度改革的重点与上世纪九十年代不同，主要是面对城市化的大趋势，解决进入城市的新市民的住房问题。现在2亿多农村转移人口已经长期在城市工作居住，城市已经离不开他们了，他们中的绝大多数已经不会回到农村了，他们在农村的住房常年处于空置状态。城市给他们提供了就业岗位，但并没有同步为这2亿多人口准备好买得起、租得起的住房。多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，可以增加居住用地和商品房、租赁房的供给主体。多主体，意味着破除垄断，意味着竞争，竞争意味着可能降低居住用地的价格，意味着可能降低商品房和租赁房的价格。
要按照十八届三中全会要求和有关中央经济工作会议要求，结合住房公积金制度改革，抓紧设立住宅政策性金融机构。这一政策性金融机构，可以吸收有意购房人的存款，购房时给予优惠利息贷款支持。这样，就可以把现行强制性的住房公积金一次性地纳入工资，解决现在住房公积金存在的问题，如真想买房的人不缴纳公积金，缴纳公积金的很多人已经不想买房了。
租购并举，最主要的是租购同权，购房人和租房仍同等享受公共服务，这就要改变户口只能落在产权房上，难以落在承租房上的问题。
（三）建立城乡统一的建设用地市场。这是十八届三中全会提出的改革目标和任务。这项改革先是在部分县市分头进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地的改革试点，现在已经改为“三块地”在这些县市同步推进，改革试点取得了不少成效。但我们完全可以在思想上再解放一点，在不改变农村建设用地集体所有的前提下，通过所有权与使用权分置的产权制度改革解决城乡建设用地的市场分割问题，实现同国有土地同等入市、同权同价。
农村集体建设用地可以不改变其所有权进入城市建设用地市场。这至少有利于解决城中村改造难问题。有的地区，原村民集体经济组织自建、合建房即城中村提供的住房占住房总量的很大比重，大大超过商品房的数量。若通过拆迁改为国有用地、再招拍挂建设商品房，成本相当高，房价很难降下来，而且拆迁难度极大。若不改变其土地或部分房子的集体所有性质，不改变部分房子的个人所有产权，要求原村民集体经济组织或个人，按照城市规划和城市设计规范进行改造或重建，允许其改造或重建的住宅进入房地产市场，他们的积极性就会提高，因为他们没有失掉产权，而且改造后还会增加收入。这实际上是政府让利，不再获取土地出让金，也是把原来属于房地产企业的利润转移给农村集体经济组织和购房人、租房人。
农村空置的宅基地也可以进入城乡统一的建设用地市场。目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于城市建成区的37%，比城市目前城市住宅用地总量还多，若拿出一小部分农村空置的宅基地转为城市居住用地，就可以大幅度降低地价。应赋予农户对宅基地充分的用益物权，可以长租、流转、抵押、继承。允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地使用权，其收入可以用于在城市购房的初始资金。同时，允许城市人下乡购买宅基地使用权。
（四）建立透明规范的城市建设投融资机制。这也是十八届三中全会提出的改革任务。同时，三中全会提出了两条改革举措，一是允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，二是允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。
地方政府发债的改革已经通过预算法的修改得以落实。但具体做法有待完善，还是自上而下的分配发债指标，地方政府无权根据自身需要和财力自主决定发债规模，这恐怕也是目前地方政府隐性债务产生的土壤之一。应该按照三中全会确定的“规范透明”原则，赋予城市政府发行法定债务的自主权，上级部门的任务是进行规范和透明，让市场决定城市政府债务的风险、收益。
允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，这项改革演变成现在广泛推行的PPP。但PPP项目中，“宁要国企，不要民资”十分普遍。若给民营企业一个固定回报，担心被说成国有资产流失，而给国企一个相同的固定回报，则没有这种思想负担。同时，民营企业心里也不托底，怕政府不守信用，怕建设经营中没有话语权。
需要思考的问题是，若PPP项目都搞成地方政府与国企的合作，是不是失去了本来的意义呢？按照三中全会文件，国有资本要更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，若国有资本投入到这些民间资本也可以干的领域，必然产生挤出效应，挤压民间投资空间。另外，地方政府与国企的合作，本质上是左手与右手的合作，都是国有资本。国企也要从银行贷款开展PPP项目建设，地方政府却要给国企支付高于贷款利率的固定回报。与其如此，多给地方政府一点债务指标，地方政府发债或贷款的成本总比PPP合作中承诺的固定回报便宜一些，今后财政的压力会小一点。
（五）以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。这是十九大提出的任务，看起来是一个城镇化发展的途径问题，但真要形成城市群，不改革是不行的。这里的改革任务有很多。如，如何通过规划体制改革，实现规划的一体化，制定“多规合一”的空间规划。改革规划的审批体制，由立法机关而不是行政机关审定，形成具有法律约束力的规划，违反规划就是违法，这样才能实现一张蓝图干到底。如何打破地区封锁，实现市场的一体化，招商引资政策的均等化。如何实现人口、资金、土地、科研成果等在城市群自由流动、市场化配置。如何实现交通一体化和网络化，统一标准建设交通基础设施，这就要改革以行政区为界限的规划交通的体制。如何打通断头路，很多城市群硬件上建成了一小时交通圈，但因各种各样的行驶限制，硬件上的一小时交通圈实际上变成了实际行驶时的二小时、三小时交通圈。如何实现生态环境保护一体化，统一各城市污染物治理和生态修复的规划、标准、监测、执法，建立统一的环境准入和退出机制。如何建立和完善跨区域的城市发展协调机制，这也是三中全会提出的改革任务，现在的一些跨地区的协调机制，还是临时性的，缺乏权威性，难以有效解决城市群发展中各种矛盾。
（六）简化行政层级和改革建制市设置模式。我国目前实行的市管县体制是1983年以来逐渐形成的，一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但增加了管理层次，加重了财政负担，降低了行政效率。应该推进减少行政区划层级改革。
改革达到设市标准就改变行政区划名称和管辖范围的做法，原则上不应再进行全域的“地改市”、“县改市”、“县改区”，改为“切块设市”，即县城或建制镇建成区的人口规模达到20万人口的后，应经一定法定程序将其建成区部分改为建制市，不再设其他经济发展等指标作为设市标准。目前一些建制镇的人口规模已经远远超过了设市人口标准甚至超过过去的大城市人口标准，应该尽快改变其行政设置，实行“镇改市”，大幅度增加中小城市的数量。
三、改进推进城镇化的方式方法
推进城镇化就是推进改革，就要在推进方法上进行一些调整完善。首先要在思想上把推进城镇化作为改革任务，而不是发展任务来看待和完成。二是推进城镇化的效果，就看户籍制度是否改了，改革后现有常住人口是否落户了，不用考核其他方面的工作和指标，要把推进城镇化简单化，而不是复杂化。三是城镇化改革的大政方针已经明确，完全可以在全国同步推开，没有必要再搞各种各样的试点。四是从制定新文件为主转变为废除旧文件为主。改革有的时候需要建立新的制度，这就需要发文件。但改革有的时候就是破除旧体制，这种情况下，改革需要的是废止文件，没有必要事事都要发新文件。五是推广改革案例。有的改革，一个案例胜过一打文件。城市化领域，无论制定多少文件也很难穷尽所有城市的不同情况。所以，可以采取推出改革典型案例的方式，告诉各个城市只要按照这些案例改革就可以了。
以上，仅供参考，谢谢大家。
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