一、引 言
回顾世界范围内各发展中国家近20年的发展变迁,城市化现象俨然成为各国现代化进程中的重要特征。对城市化进程的关注,对城市及其内部经济、政治、社会各领域的分析研究,已经成为社会科学的重要研究议题。对于政治科学研究,城市政治议题为我们提供了更多的研究契机。城市作为政治现代化发生的主要场域,官僚机构的专业化、政治文化的世俗化、政治参与的多样化等重要的政治现象都在这一空间内演进发展。同时,城市政府作为地方治理的主体,其在治理过程中与纵向国家系统、横向社会经济部门的互动也为我们理解政治制度、治理实践提供了丰富的研究素材。本研究回顾了欧美主流学界近20年来对城市政治议题的代表性研究成果。为解构、展示这一议题的发展脉络,笔者在诸多相关研究中归纳出两个研究视角——“空间”和“治理”,以此为切入点展开研究。同时,结合个体、社区、城市本身三个不同的研究主体,对城市政治议题的发展脉络进行更进一步地梳理。
二、空间与治理:理解城市政治的两个视角
城市政治研究的“空间”视角是指从城市场域所具有的区位、地理特征等客观因素分析城市政治议题。“居民美好生活,既需要外在的物质环境,如优美舒适的物理空间,同时也需要内在的心灵满足,包括获得感、幸福感和归属感。”1相较于乡村,城市具有高密度性、多样性的空间特征,这样的空间特性对城市场域内政治行为者的互动产生了一定影响。例如,政治现代化理论认为城市空间内人口的多样性有利于公民在政治沟通中形成包容、审慎的公民特质,这有助于政治现代化的发展。而近似的议题,也有学者给出了不同的解释。例如,城市生活区存在的“飞地”(enclave)聚居现象,会使聚居区内的居民形成统一认同,这种趋于内卷化的政治意识不利于政治交流、普遍化的政治参与。2 理论 解释的差异可能来自“空间”因素到“政治现象”间不同的机制,我们可以不断厘清机制构成,但空间因素作为问题的起点更值得关注。空间因素作为新的解释因素,伴随着地理信息系统(GIS)的发展而呈现出较好的可行性与便利性,在检验既有理论的同时将城市政治议题推向新的发展轨道。城市政治的空间分析,其优势在于空间因素的客观性与一定程度的外生性(exogenous),这部分克服了以往研究中因内生性(endogenous)而造成的因果识别不足的困扰。空间因素所具有的这一特性既可以保证其自身在因果关系分析中的优势,也可以作为工具变量辅助其他研究议题实现因果关系的探索。在研究方法上的创新仅是空间视角优势的部分体现,空间视角下的城市政治研究同样有助于我们将目光聚焦于不同场域下社会要素的流通与互动,如美国城市与城郊间因州际公路修建所致的经济发展、人口迁移以及由此产生的政党竞争策略的 变化。3在部分发展中国家,政府在城市与乡村间进行差异化的资源配置,以获取城市居民较高的政治支持。但随着政治进程演变,这一策略的最终结果也许会超出预期。4总之,空间视角为我们提供了一个可行的研究框架,在这一框架中有具体的政治议题作为概念,而议题概念下又有具体的变量作为支撑。空间视角框架的重要性在于将空间要素视为政治资源分配的要素之一,不论是公民居住地的地理特征差异,还是统治者资源配置下的城乡差异,这种差异都将成为政治行为者换取其他政治资源的成本。在政治资源间权衡,空间之于城市政治的重要性凸显。
城市政治的“治理”视角是指从政府管理社会的途径、方式出发,探索归纳出政府与社会各行为者的互动关系、共同目标的形塑过程。按照福山的总结,政治学、公共管理等学科对治理概念的运用可总结为三类:国际治理、政府导向的“善治”、社会导向的“没有政府的治理”。5 除去国际治理,本文所指涉的治理概念应在政府导向与社会导向的视角中做出取舍。社会导向的治理概念发端于20世纪80年代的英国,撒切尔政府缩减政府机构规模,并将部分公共服务外包给经济部门及社会组织。这种强调政府在执行政策过程中“公-私”互动的治理模式被后来的工党政府继承,成为英国区别于其他欧陆国家的政治 特征。6部分学者对这种治理模式的推崇催生了“没有政府的治理”观点的出现,7但其所受到的质疑更为突出:这种主张将民主的责任性变得更为复杂。8从更 根本的研究取向来看,对治理概念的取舍应从实证(empirical)而非规范(normative)的角度思考。社会导向的所谓“没有国家的治理”,更倾向于一种规范性的理想类型,在现实中没有对应案例,仅流于观念上的宣导。总之,本研究所采用的治理视角是政府导向的,政府在社会治理中居于核心地位。
空间视角与治理视角,恰如“客观”与“主观”之于城市政治研究,为我们理解城市政治提供了相对完备的理论视角。研究的落地需要理论辅以相应的研究主体,城市作为政治行为发生的场域,存在着城市公民个体、个体局部空间聚合的社区、个体全局空间聚合的城市单元三个研究主体。本文选择以上三个研究主体作为空间与治理视角在城市政治议题的具体运用,由此展开分析。
三、理论对话实践:空间与治理视角在不同研究主体下的运用
由上,笔者从“空间”与“治理”两个视角对城市政治议题进行解构。在框定城市政治的议题范畴后,我们进一步从个体、社区、城市三个主体分别回顾城市政治的理论归属,与“空间”“治理”研究视角相结合,将城市政治议题划归到传统的比较政治经典议题中,以此更好地同既有理论进行对话。
1.城市政治中的公民个体
将城市居民个体视为研究单位,意味着我们在理论上可以同政治态度、政治行为等一系列经典的比较政治学议题进行对话;在方法上,研究单位的下沉意味着我们的观测数量获得了极大的提升,我们可以沿着行为主义革命所铺设的问卷调查方法去进行有意义的城市政治议题探索。
(1)有效政治参与:空间因素对个体政治行为的影响
城市居民的政治参与,例如制度化的选举投票,以及出于对机遇不公的诉求反抗,都是个体政治行为的重要体现。受托克维尔影响,众多政治学者都将民众积极投身地方事务、参政议政视为民主有效性的关键。达尔认为公民参与地方政治事务,有助于培育其自身的民主素养。9维巴和奈在他们的研究中提出了“标准社会经济模型”来分析政治参与的可能影响因素。10空间因素对政治参与的影响体现为学者们所面对的亚里士多德时期就存在的问题:城邦的规模与政治参与有效性之间的关系。在现代城市政治学的语境下,就是城市规模与市民政治参与程度的关系。这一问题在奥利佛对美国公民政治参与进行研究后引起学界重视,他指出居住在大城市的市民普遍有着较低的政治参与意愿,体现为低投票率、低社区参与度,以及较少联系当地政府官员。11
该论断一经提出就引起了学界的关注,一系列更深入的研究随即出现。一些学者对奥利佛的推论在欧洲国家的适用性进行了检验。弗兰德森对丹麦、荷兰、挪威的选举投票性政治参与进行了分析,得出了与奥利佛相同的结论。12而对于非选举性政治参与,如联系城市官员、出席会议、请愿活动等,罗斯发现以上各形式在丹麦、荷兰、挪威同样存在不同程度的大城市较低、小城市较高的现象。13塔沃斯和卡尔对葡萄牙市长选举的市民参与程度的研究同样支持了奥利佛的结论。14但在美国,奥利佛的论断并没有得到很好的后续实证支持。科勒和罗意威对美国12个大都市区的336个市政单位的选举投票情况进行了研究,结果表明城市规模与投票率无关。15他们在2009年的后续研究中发现了与奥利佛相反的结论:城市规模越大,公民的投票登记以及社会组织的参与情况反而越高。16这种正相关性在卡恩对美国38个主要城市的市长选举投票分析中也得到了验证。17
议题的发展通常伴随着概念的精细化,对于城市空间特征的描述,一些学者也给出了更多样、完备的归纳。科勒和罗意威指出“城市的政治情景”应包括城市的规模、分散性、集中性。落实到具体的概念操作化,科勒和罗意威认为城市的规模相对较好测量,可以通过城市的人口来测定,而分散性和集中性的测量需追溯到更深层的理论背景。对于分散性,科勒和罗意威指出如果一个城市下设较多的行政区划,那么就可以给市民提供更多的居住选择。换言之,如果对所在辖区的行政当局不满,市民有可能迁居,这是一种理性选择,即所谓“用脚投票”(voting with feet)。所以在这一理论假说下,城市的辖区越多,分散性就越强,这意味着市民拥有更多的选择余地、更多的政治参与意愿。对于城市空间的集中性,科勒和罗意威借鉴了经济学中测量市场垄断性的赫芬达尔-赫希曼指数(Herfindahl-Hirschmann Index)。这个指数与分散性存在一定的负相关性,但二者并不在同一维度上。集中性在一定程度上反映了城市辖区的数量,更重要的是其体现了人口在辖区间的分布是否均匀。以上三个指标的综合,可以归纳为更根本上的两个空间假说:“小而美”(small is beautiful)、“大更生动”(large is lively)。18支持“小而美”假说的学者认为城市辖区的规模不宜过大,辖区内的人口分布要均匀,这既便于市民选择不同的辖区居住,也便于同一辖区内的市民形成信任网络,培育社会资本;而支持“大更生动”假说的学者认为,大规模的辖区带来了内部的利益多样性,不同的群体为了实现自身的利益,会积极参与到政治事务中。19而“大更生动”假说对“小而美”的驳斥在于同质性较强的群体内易于形成共识或推选出利益代表,因而参政意愿较低。20
(2)治理反馈与政治效能感:治理视角下的公民政治意识
城市治理不仅是主政者管理城市的策略方法,更是主政者与社会各行为体一同探寻城市发展目标、实现协同治理的途径。基于此,代议制下的责任性要求政府重视治理绩效在公民个体上的反馈。具体表现为市民的政治支持,因为市民对治理成果的支持与否将成为市政当局能否继续执政的关键。政治支持的相关研究始于20世纪60年代西方国家出现的社会动荡与认同危机。米勒以1964年、1966年、1968年、1970年四年的全美民调数据为基础,得出美国的政治信任正在逐年下降,民众已不再对美国的政治系统有信心,这甚至会波及美国民主制度的合法性基础。21席特林并不认同米勒的观点,他对米勒的数据重新进行分析,发现美国人对政治制度、政权与政府公职人员的政治支持是不同的,即使美国人对某一届领导者及其政府的支持下降,也不会影响对整个美国民主制度的支持。22对于城市政治研究而言,城市居民的政治支持更侧重于对于城市政府机构的“特定信任”,而这一更细化的界定源于伊斯顿对政治信任的多维度划分。他认为政治信任涉及三类对象,分别是对政治共同体、政权与执政者的信任。伊斯顿的研究指出每一类政治信任对象都涉及“特定支持”(specific support)与“弥散化支持”(diffuse support)两种形式,并指出特定的政治支持一般是针对具体的执政者或政府施政效果,而弥散化支持则源自对政权层面的信任。23这一划分形式对学界的后续研究产生了较大影响。对城市政府的政治信任自然属于特定政治支持一类,因为城市居民与城市政府的接触更紧密。罗汉就美国市民对市政当局政治支持的研究表明,市民的政治支持不仅来自于个体层面的因素,也会根据市政当局在收入平等、意识形态极化、种族隔离等事项上的表现而调整支持程度。24斯蒂芬和沃弗尔的研究发现地区失业率与特定政治机构的政治支持显著相关。25
用治理的视角分析政治支持,更倾向于将民众的支持视为整个政治系统输入、输出的一个环节;而治理视角下的市民政治效能感分析,则更倾向于从政治行为者自身的政治态度入手,也进一步体现了治理概念中协同共治的市民意愿。政治效能感可以作为一个变量存在于其他研究中,但对于治理视角下的城市政治议题而言,其所具有的规范性含义更应作为一个维度要素应用于城市治理概念的建构。政治效能感指的是公民感觉到可以影响政治进程,并得到政府回应的个体感觉。26这种评估来自于两方面的认知,一是内在效能感,指的是公民相信自身有能力去有效理解、参与政治事务的信念;27另一个是外在效能感,即市民相信政府是有代表性的,并能够基于公民的需求行事。28市民政治效能感的内在与外在维度都体现了市民对当地事务介入的信心,当一个城市的治理方式能让市民坚信自己属于治理联盟而未被排斥在外,市民的政治效能感无疑是较高的。所以正如鲍尔奇所指出的,政治效能感是市民政治参与的先决条件。29在 城市治理的概念建构中,政治效能感也应该是城市治理概念的必要条件。城市执政者在保证了市民较高的政治效能感、参政意愿后,其政府的责任性、代表性等内在要求才得以实 现。
城市居民政治参与、政治支持与效能感的分析是城市政治过程在个体微观层面的缩影。尽管政治系统论对政治过程的描述过于简约,但其论述的核心——政治系统的输入与输出,成了学界分析政治过程的重要概念。城市居民的政治参与以及政治支持、政治效能感恰恰契合这一分析逻辑:输入(政治参与)与输出反馈(政治支持、政治效能感)构成了城市政治系统的循环基础,并且其所体现的个体特征也符合代议制民主责任性的要求。但是,空间下的个体以及治理过程中的市民仅仅是复杂政治现象中的微观主体,在微观叙事与宏观城市议题间,要注意推论过程存在的个体谬误(individual fallacy)的困扰。尽管如此,基于个体的城市政治研究因其普遍采用的问卷调查方法而具备了较高的实证性、科学性,成为城市政治研究的主流范式。
2.城市政治中的社区
社区是城市社会的细胞,是基层群众自治的场域,在部分西方城市,社区也是政府公共服务供给的基本单元。在城市政治研究中,社区作为公民个体局部聚合的场域,上承城市政府的行政管理,下接居民的权益诉求,是连接个体与城市政府的重要纽带。社区作为市民政治实践最基本的单位,对市民政治素养的培育尤为重要。在欧美学界,对社区政治的研究可谓汗牛充栋,有的研究侧重于分析社区特征对居民政治行为的影响;有的研究从国家社会关系的角度分析社区权力归属问题;30也有研究视社区为政策干预的场域,目的在于分析政策效果。限于篇幅,本文对城市社区的述评将围绕空间与治理的主题,并选取社区发展过程中呈现出的空间不平等、隔离等现象,以及治理过程中社会资本的培育等问题展开论述。
(1)社区非均等化现象:社区议题的空间呈现
在美国和欧洲,城市社区较为突出的空间问题就是社区间贫富差距过大。欧美国家城市社区发育过程中呈现出的这一非均等化特征可以归结为工业化进程以及国际移民、难民的影响。对于欧洲来说,20世纪初的工业化进程使农村人口向城市转移,而近期的国际难民的不断涌入也加剧了社区间的居住隔离(segregation),致使原本的社区间贫富分化问题夹杂了更多的族群隔离 特征。31对于 美国而言,战后欧洲移民的涌入以及20世纪40—60年代南部黑人向东北部工业城市的涌入都造成了城市社区的居住隔离及社区间贫富差距 扩大。32美 国城市更突出的一个特征表现为城市中心区域与城郊的非均衡发展,这主要是由于贫困人口在城市中心区定居后,富裕人口选择向城郊 迁徙。33
学界对社区非均衡发展的原因有着更深层的分析。经济学导向的研究认为城市社区间的发展差异源于城市去工业化的产业政策。在20世纪中叶美国东北部工业城市吸引了大量黑人涌入成为产业工人后,这些工人逐渐沦为城市产业政策调整的牺牲品。较低的工作技能使这些工人无法适应新的岗位需求,在不完备的社保体系下,这些城市的原工业中心区充斥着大量的失业工人,而中产阶级市民、富人逐渐迁居至城市的其他区域,居住隔离由此形成。34这一经济导向的解释将问题简单化,不仅美国学者对本国城市去工业化的案例存疑,其他国家的学者也并不完全赞同这一假说。35对于社区非均等化发展的成因,城市政治学者也从政治学视角给出了解释。一些学者指出美国的社区贫富差距可能是由于城市享有征收财产税的权力。城市政府为了扩大财政来源而在政策上向富人倾斜,所以整个城市的发展策略是以资产增殖为主而非社会再分配,从而导致社区的贫富差距扩大。36政治运行的逻辑在选举与公共服务供给间更进一步体现,希斯克37和科里瑞38对墨西哥城市政府公共服务供给的研究表明,那些竞争激烈的选区往往会得到更多的公共服务以换取选票支持,这从另一个政治视角解释了区域间的非均衡发展。
社区间的非均衡发展在部分城市折射出更深层次的问题——族群隔离聚居,这在欧美一些城市尤为突出。威尔森认为社区非均等现象的产生是由宏观经济形式的去工业化所致,而更多学者认为社区非均等化发展所导致的劣势集中是由族群隔离聚居造成的。39这一影响机制被后续的研究不断精细化,科瑞沃等发现族群隔离聚居造成的劣势集中体现为贫困、母亲为主的单亲家庭,但并没有对黑人男性的失业问题造成影响。40族群隔离聚居所造成的累积贫困问题在美国仍然存在。41城市社区的族群隔离聚居同样产生了一系列衍生议题,博格斯等人的研究比较了族群隔离在社区与学校间的异同,以及教育隔离产生的原因。42吉本斯等的研究表明族群隔离越严重的地区,社区内部的居民间交流性反而更高。43
(2)社会资本:城市治理过程中的社会力量
在城市治理学派的观点中,社区在治理过程中具有重要地位。正如前文所述,城市政府在治理过程中的权力运用是具有情境性的。城市政府既要兼顾纵向上的选民赋权与中央政府制约,又要合理统筹整合横向的社会资源,而社区就是政府横向治理网络中的重要场域。44社区在城市治理进程中的作用在于凝聚民意,使民众的诉求能够被合理整合,甚至形成以社区为单位的利益群体参与到城市治理过程中。所以从治理的角度看,社会资本作为社区内部统一的目标、共识形成的黏合剂,其重要性凸显。
社会资本作为政治文化中的重要概念,自普特南提出后就一直为学界所重视。45尽管如此,社会资本的概念在学术界并未形成共识,一些学者对社会资本的测量仅通过社会信任单一指标,社会资本与社区的关系也不甚明确。普特南从五个维度对社会资本的概念进行了阐述,包括社区组织生活活跃度、市民参与公共事务的意愿、市民自愿参与社区生活、非正式社交、社会信任。从普特南的定义中可以发现,社会资本与作为场域的社区是紧密相关的,市民的政治生活以及社会资本的培育都以社区为基本单位。而对于愈发兴起的“关系”,普特南指出社会资本不应只强调社区内成员之间的连接关系,更要强调社区成员与其他政治行为者“牵线搭桥”的能力。普通的连接关系是内卷且排他的,而牵线搭桥的能力则有助于“囊括性”(inclusive)关系的产生,对社会资本的培育是正向的。
尽管社会资本的概念存在一定的争议性,但是其所强调的与社区相关的核心维度依旧引起了学界的重视与讨论。普特南认为社会资本会促进民主的发展,一方面是因为市民通过参与社区生活将自己的诉求通过非正式的社会网络渠道传递给政府,这可以视为一种诉求的表达机制;另一方面是因为市民通过参与公共事务可以提升自身参政议政的能力。奈科指出社会资本有助于拓宽政府的责任性,诉求越充分,政府的责任性越凸显。46瑞斯和山姆伯格指出社会资本有助于提高政府表现,体现在管理创新和行政效率提升上。47莱利维尔德对荷兰的研究指出社会资本有助于提高市民的政治参与。48以上研究的因果识别可能并不完善,甚至存在反向因果的可能。例如法高特和方的研究指出,如果将市民参与社区事务以及与社区间的关系作为社会资本的指标,那么社会资本的高低可以由当地政府的决策质量所解释。49尽管如此,社会资本与治理绩效、政治参与间的相关关系依旧值得我们重视,因为这些相互关联的概念都是政治现代化的必然要求。
社区的非均等化现象是欧美国家城市发展的副产品,是产业转型、社会福利政策、族群移民等多重因素复合作用的结果。这一现象在欧洲和拉美国家有进一步蔓延的趋势,难民的涌入加剧了欧洲城市的居住隔离现象,而拉美不成熟的民主以及较差的社会治理能力使得公共服务成为稀缺品,进而沦为地方竞选博弈的筹码。在这一语境下,空间差异不再是外生的解释因素,作为各种社会问题的结果,成了重要的被解释现象。中国的城市产业结构也正经历着转型升级,中国的城市主政者可以借鉴欧美国家的社区发展经验,预判经济结构调整可能带来的社会后果。至于社会资本,学界应该进一步审慎界定其概念意涵,就其概念维度的构成形成共识,并在此基础上进行实证分析。尽管如此,社会资本作为社区的属性特征,其重要性不容置疑。回到城市治理的概念原点,一个凝聚共识、关系紧密、社会资本充足的社区一定是治理过程中形塑共同目标的必要条件,亦是城市发展的应有之意。
3.城市本身作为研究对象
上文对城市居民个体、城市社区研究的回顾,隐含的前提都是将城市作为议题发展的既定场域。当我们将研究单位最终扩大到城市本身,研究场域随之进一步扩大,而议题内容也得以深化。空间要素在个体、社区导向的研究中普遍被视为一个影响因素,这个影响因素相对外生地作用于个体、社区,并产生一系列政治后果。但是在以城市为主体的研究中,本文试图从相对抽象的层面反思城市发展与环境之间的关系,以及从更宏观的角度分析城市与乡村作为空间资源在政治分配中的作用。因为城市治理研究框架的存在,治理要素在个体、社区导向的研究中普遍被视为一种规范性的要求,我们据此总结城市治理概念的必要维度。而在以城市本身为主体的研究中,我们将直接分析城市治理研究框架的形成过程。
(1)“邻避”议题与城乡差异化:空间视角下城市发展所面临的矛盾
城市政治的空间分析与环境议题密不可分,并且“邻避”现象成为学界近几年的关注热点,而其环境抗争的属性也折射出一些市民与城市整体发展规划的矛盾。“邻避”概念最早由欧海尔提出,意指某项公共行为虽然对全体城市居民有益,但是因为影响了某一区域居民的生活环境,遭到了该区域居民的抵抗。50这种负外部性经由地理空间分布的不均衡而放大,致使环境设施的成本由少数居民承担,但环境设施所带来的收益却为全民所有。51“邻避”现象仅仅是城市环境问题中的一个缩影,城市环境问题的本源性症结在于“空间的不平等接触”(uneven spatial exposure)。阿尔杜伊等从公共卫生角度分析了儿童疾病、死亡率在城市空间中的分布差异,而导致差异的原因就是聚居区的贫富状况。52对于城市的空间议题,政治学者应该从现象产生背后的政治因素进行分析,例如在西方国家,影响城市公共设施分布差异的因素可能包括选区划分,而在中国这一现象可能受集体单位社区存续的影响。两种解释折射出不同的政治意涵:西方案例是将公共资源作为政治交换的手段,中国案例可能是既有政治禀赋的路径依赖。
空间视角在“邻避”现象中所折射出的不仅是局部市民与城市整体的矛盾,更是城市发展规划中长期利益与短期效益间的矛盾。这一由空间差异所产生的长期规划与短期利益的矛盾在国家层级的政治现象中仍有所体现,所不同的是,此时城市与乡村的空间差异将作为政治资源分配的筹码,并在一定程度上以国家的存续为赌注。城市与乡村在空间特征上的最大不同在于城市具有人口高密度性、集中性的特点。对于发展稳定的民主国家而言,这样的空间特征便于市民投票、游行、示威等一系列政治实践。而对于部分政权尚未巩固的发展中国家而言,城市的空间特性方便了市民的政治参与,如果处置不当,将在一定程度上危及政府的统治。53为应对这一问题,一些发展中国家采取了城市倾斜(urban bias)政策,即通过降低农产品价格的方式补贴城市居民,使城市居民的生活质量维持在较高的水平上,以此换取城市居民的政治支持。但是,如沃勒斯所述,这样的策略仅仅在短期有效,长期来看无异于“饮鸩止渴”。在城市倾斜政策的刺激下,越来越多的农村人口涌向城市,政府无力负担这些涌入城市人口的开销,同时大量劳动力的涌入也降低了城市的工资水平。市民开始不满当局的统治,不稳定因素增加,国家濒于崩溃。这一机制体现了城市倾斜政策的长期弊端。54 巴拉德的研究进一步完善了沃勒斯的论断。巴拉德指出,对于一些发展中国家,农业规模并不如沃勒斯所述可以实现自给,在这种情况下,政府的城市倾斜政策是以进口食品并向城市施以补贴为代价,其后果就是这些国家大量举借外债而濒于崩溃。55
(2)城市政体与城市治理:治理概念在城市政治中的运用与发展
“城市治理”不仅是城市政府管理城市的过程,更是一整套继承于“城市政体”理论的研究框架。斯通的城市政体理论是对美国20世纪60年代达尔的城市多元主义的回应与修整。56斯通驳斥了达尔等多元主义者所推崇的权力来自正式机构赋予的观点。斯通指出在城市政治中,城市主政者即使获得了选票赋予的“权力”也并不意味着真正具有了管理城市的能力。管理城市的能力来自于城市主政者在城市范围内建立治理联盟,治理联盟在主政者的协调下具有统一的城市发展议程。在该模式下,权力的运行不再是控制,而是集合各方力量以实现有效行动,政府的社会管理过程也不再是社会控制,而是社会协作产出。斯通指出,一个有效治理联盟的建立必须保证城市政府所调动的各类社会资源(包括非政府资源)与治理联盟的城市发展议程相匹配,当这一条件满足后,城市的发展政策得以实施。
基于此,斯通归纳总结出四种美国城市发展模式。一是维持型政体,这种城市类型内的各方主体在诉求上达成了平衡,形成了稳固的社会。二是发展型政体,这一城市类型以20世纪60年代李市长(Richard Lee)在纽黑文的治理为典型,在这一模式下,政治和经济精英利用掌控的资源广泛合作,促进城市经济发展。三是中产阶级进步型政体,这种城市类型对应从工业化向后工业化转型的政体,城市在这一时期的发展目标已不再是发展经济,而是妥善解决环保、人权等后工业时代所具有的突出议题,因为维持这一目标需要充沛的物质资源,所以这一政体的运转需要较高的成本。四是机会扩张型政体,这一政体的发展目标是为社会中下层提供教育、职业培训、社会保障、就业等,提供这些资源需要更高的城市运行成本,因而斯通也指出这一城市类型仅仅是一种理想类型,在现实中没有确切的模板。57
城市治理框架就是对城市政体理论的继承和发展。皮埃尔的城市治理研究框架继承了斯通对权力来源的认知。皮埃尔肯定了斯通对既有城市多元主义权力实现途径的批判,赞同民选的城市政府并不会因为选票而获得足够的治理城市的权力。并且,两个理论框架都认为城市的治理过程不能只依靠城市政府。而对于管理城市能力的获得,两者都强调需要政府与非政府资源的协同合作以形成统一的治理联盟。所不同的是,皮埃尔认为斯通的城市政体理论在社会协作的论述中仅强调了政府与大型商业机构的合作,忽视了城市中其他社会行为者的作用。治理框架进一步扩大了城市治理联盟(governing coalition)的适用范围,使城市内更多的社会行为者得以进入统治联盟,在统一的目标下与城市政府协作治理城市。正是因为城市治理框架吸收了治理概念中广泛的社会协作(social coordination)、趋同的社会目标(collective objective)等核心概念要素,其得以解释更多国家的城市发展问题,避免了城市政体理论的概念移植困境。58
空间视角下的环境议题与城乡协同发展议题,以及治理概念下的城市治理研究范式,二者实质上都反映出城市发展进程中的更深刻的问题:城市可持续问题。城市作为社会资源的集聚地,消耗着大量能源。随着城市规模的扩大,超大型城市、城市群的兴起,城市对生态环境的压力将不断增加,并对可持续发展造成严重挑战。从城市产业转型升级的角度看,城市的持续工业化所造成的资源浪费成为可持续发展的阻碍,工业城市的城市病日益严重,城市的转型升级就尤为重要。于中国而言,未来的中国城市可能还会面临老龄化的挑战,劳动力人口供给不足也对城市可持续发展形成巨大压力。对于这些威胁城市可持续发展因素的预期要求我们正视城市与环境、城市与农村间的关系。而对于城市未来发展路径的选择,我们也可以参考欧美的城市政体理论的类型学划分,归纳总结出符合我国的城市类型与发展路径。
四、讨论与启示:中国城市政治学的发展路径与未来议程
由于篇幅所限,本研究并未完全梳理欧美学界对城市政治议题的所有研究方向,笔者认为这种精简与筛选是有必要的。“城市政治”这个概念本身就因为“城市”场域的修饰而略显驳杂,也因为定义过于宽泛导致难以与既有比较政治理论进行对话。笔者首先从学界认可的两个主要维度“空间”和“治理”视角切入城市政治议题,又进一步分解议题,将其划分为三个主要的研究主体,并指出每一个研究主体的可能研究进路以及相关经典文献。在这一系列的操作下,城市政治问题得以解构为多个概念清晰的议题。
中国的城市政治研究虽然刚刚起步,但学界已进行诸多有益的尝试。例如前文所述的支持议题,钟杨于2012年对全国10个主要城市居民的电访调研显示,相较于文化因素,政府表现依然是中国政治支持的主要来源,而且地方政府的表现会影响到城市居民对中央政府的信任。59孟天广和李峰通过对2015年中国城市治理调查数据的研究发现,政府质量中的代表性和回应性是城市地方政府信任的主要来源。60对于社区与社会资本议题,中国学者也就社区异质性与社会资本的关系、61社会资本与集体行动的关系62等诸多方面进行了有益的研究尝试。对于邻避议题,中国学者对“邻避”现象进行了概念界定,63对导致“邻避”运动出现的原因进行了实证分析。64对于城市政体理论,中国学者不仅概括了这一理论在西方的发展脉络,也总结了其存在的不足以及中国案例的适用性。
但是在分析中国的城市政治议题时,我们仍要注意案例的特殊性。首先,不同于西方国家,中国城市的产生并非源于单纯的人口规模膨胀,而是人口、经济、政治、历史、区位等因素复合作用而形成的。65尤其政治因素的主导作用,导致中国的城市具有对应的行政区划与行政级别,形成了世界范围内独有的三层五级制:从行政区划角度看,中国城市可以分为三层,直辖市、地级市、县级市;从行政级别看,中国城市可以分为五级,直辖市、副省级城市、地级市、副地级市、县级市。66正是因为这一行政级别特征,中国的城市在纵向(上下级)与横向(社会)关系的互动中更易受纵向关系的影响。其次,中国城市案例所特有的政治外溢性,致使中国的城市发展易受政治变化的影响。例如,中国地方官员的晋升周期影响着地方经济发展、市政建设、环境治理等各方面。通常而言,初上任的官员会突出自己的亲民特征,以赢得市民支持;而到任期的中后期,地方官员会着力于发展经济以向上级领导展示自己的执政能力。67这一策略可能会使城市发展呈现出周期性特征:一段时间内体现为民生工程的铺开;另一段时间表现为政绩工程的落地。“一放一收”间,恰暗含地方官员的任期规律。最后,当下的中国城市发展面临着多重压力。从纵向时间角度来看,中国的城市发展需要妥善解决历史遗留问题,例如旧城的棚户区改造问题,既有单位制布局模式的重建以适应新的城市规划需求。在解决历史遗留问题的同时,还应当提前合理布局以适应未来城市的集约化、智能化、环境宜居的需要。总而言之,做好“承上启下”工作是城市治理的时代任务。从横向角度来看,中国城市发展的复杂性涉及社会、政治的方方面面。例如,社区制度的发展导致居住隔离加剧,而资本、政治影响下的商品房市场赋予这种社会隔离别样的阶层属性;城市化造成的城区扩张吞并郊区,以及由此所引发的农村征地补偿、农村人口整体安置后的融入城市困难问题; 全球化城市治理背景下的整合 资源、提升协同参与的诉求;68全球化对城市社会极化的影响。69问题的复杂性既是对城市主政者的挑战,也是学术界开拓创新的机遇。
中国的城市政治研究在理论与方法上尚有较大的完善空间,国际主流学界的城市政治研究成果对我们具有重要的借鉴意义。城市政治学作为政治科学、公共管理等社会科学学科的分支领域,具有一般社会科学学科的“解释性”特征:学界通常是就已经发生的社会问题进行回溯式的总结分析。但在预测性研究尚不成熟的情况下,传统的解释性分析逻辑也为后发国家借鉴前人经验提供了可能。作为后发国家的中国,如能及时分析欧美国家城市发展中曾产生的问题,并合理研判其在中国未来的发生顺序与烈度,无疑是大有裨益的。 目前来看,欧美国家城市政治议题的沿革基本符合这些国家由工业社会向后工业社会发展的进程。从20世纪末斯通的城市政体理论到近期逐渐兴起的环境邻避问题,从20世纪中后期开始的政治支持与社会资本研究到最近十几年愈发突出的族群隔离、城乡空间非均衡发展现象,这些研究议题的演变不仅是欧美国家城市发展进程中各种社会问题的缩影,也将成为中国未来城市政治研究的理论案例库。当下中国的一些城市正制定规划向超大城市、特大城市的规模发展,但人口流动的加速、国际移民的输入、农业人口向非农人口的转变等问题都将成为未来中国城市治理的挑战。学界应及时回顾西方城市政治议题的脉络以做好适当的理论储备。理论、案例的积累有助于我们与全球学界同仁在同一框架下分享城市政治的研究进展,而研究方法的实证化、科学化则有助于我们更理性、审慎地回答城市政治议题中的问题。欧美学界在城市政治学研究中所运用的方法也经历着规范向实证的演变,从最初对城市“理想类型”的规范类型学划分到如今依赖于地理信息技术的交叉型研究,方法实证化、精细化的背后是学界对城市政治议题科学化解释的追求。我们在回顾、利用这些城市政治研究方法时,应该尽可能做到去粗取精与前瞻性并存。一些西方学界已经摈弃的规范性概念辨析可以适当略过;而像研究过程中研究单位与推论不一致的“个体谬误”或“生态谬误”问题,我们可以发展相应方法加以完善;在大数据、人工智能飞速发展的今天,我们更应利用计算社会科学、地理信息技术提供的便利,尽可能发展城市政治学与其他学科的交叉研究,实现我们对城市政治学的独特贡献。
