国家级新区是由国务院批准设立的国家级综合功能区，是带动区域发展的重要增长级，产城融合和创新发展的重要示范区。基于2008~2016年区县层面的数据，以我国9个国家级新区(或新区)为研究对象，使用双重差分法分析国家级新区对地区经济的影响。实证结果发现，国家级新区能带动地区经济发展，提高区域创新能力，调整产业结构。进一步的研究表明，新区对地区经济的影响存在时间异质性。设立较早的新区对专利质量的促进作用更为显著，对地区GDP和就业岗位的正效应也更为强烈；而设立较晚的新区的产业结构更倾向于第二产业，专利的数量提升显著而质量没有明显提升，地区经济发展的变化也不显著。
一、引言
国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的国家级综合功能区。我国国家级新区的批设可以分为三个阶段，1992年到2009年为第一阶段，上海浦东新区作为第一个国家级新区成立后，中国进入对国家级新区的探索期。2010年到2013年为第二阶段，设立新区主要为培育新的区域增长极，服务东中西协调发展战略。2014年后为第三阶段，为适应和引领经济发展新常态，配合“一带一路”等国家与区域重大发展战略，国家级新区进入全面布局期和密集发展阶段。
相比经济技术开发区、高新技术产业开发区等园区，国家级新区往往跨行政区划设立，享受更多样的制度优惠和政策优势。一方面，“倾斜性”的政策供给加快地区基础设施建设和要素集聚，实现区域资源整合和产业结构调整；另一方面，“先行先试权”推动地区制度创新，使其成为高新企业的孵化器，进而提高区域的创新能力。
国家级新区作为国家战略和增长极，基于“政策洼地”和“改革高地”的优势，在资源集聚和配置、地方经济发展和自主创新等多方面取得许多进步、成效明显。但发展中也存在一些问题，如新区的建设容易受到各类行政主体、规划发展等复杂关系的掣肘；前期的过热开发导致后期政策和投资红利的稀释；新区设立后没有摆脱传统产业园区发展模式。区域经济是高质量发展的重要支撑，在当前国家经济发展动能转换，区域经济增长从高速度向高质量发展转变的时代背景下，研究和评估已有国家级新区对地区经济发展的作用，具有重要的现实意义和政策意义。
在已有文献的基础上，本文尝试从以下方面拓展对国家级新区的研究：第一，在理论方面，本文完善了国家级新区对地方经济传导机制的理论框架。第二，在研究方法和数据上，本文从区县角度出发，使用双重差分法进行实证研究，尽可能地获得更为可靠的估计结果。第三，在研究视角上，本文考察了不同时间设立的新区影响的异质性，深化了对国家级新区在地方经济作用方面的研究。
在现有文献基础上，本文建立了国家级新区影响地方经济的作用机制，并对这一理论框架进行实证检验。我们从13个城市和125个区县的统计公报和政府文件中，手工采集了2008~2016年9个国家级新区及其周边地区的经济和空间区位等多维数据，研究国家级新区对地区的经济发展、创新能力、产业结构的作用。
二、国家级新区作用地方经济发展的内在机制
地方经济发展受自然条件、社会经济条件和技术经济政策等因素的制约。根据国家对国家级新区的定位并结合对相关文献的梳理，本文将从国家级新区的制度优势和表征特质入手，详细阐述国家级新区对地方经济发展的促进路径。
2.1制度优势和表征特质
作为综合型、多功能的特殊经济区，国家级新区与其他经济园区有明显差异。从经济体量上看，国家级新区经济体量远高于单个经济园区1。从空间范围上看，国家级新区内通常包括多个其他经济园区，面积更大；往往打破原有行政区划，跨区县设立，涉及的地方利益主体更多，协调难度更大。
在制度方面，国家级新区有较大的决策自主权、资金统筹权和先行先试权，这些特殊政策优势和制度保障是地方集聚效应增强、创新能力提升和地区经济增长的重要原因。国家级新区在工作开展和政策的制定上拥有较高的自由度，有助于创造一个更开放和包容的市场经济环境。制度创新推动新区实现行政管理体制改革，探索改革创新路径。不同战略目标、发展阶段的国家级新区享有的政策也存在差异，例如土地政策上差别化的土地供给和土地利用指标等。从已设立的国家级新区来看，政府给予的优惠政策主要集中在财政税收、基础设施、土地、金融等方面(表1)。
表1 国家级新区优惠政策
资料来源：作者自绘
国家级新区具有集生产、消费、生活等综合性功能于一体的目标定位，能在一定区域内产生明显的集聚效应。因此，国家级新区既是企业集聚的新区，也是人口集聚的新区。由于新区往往跨行政区划设立，新区的发展必然面对各行政主体的复杂关系，地方政府需运用多规合一协调各部门，帮助新区落实发展目标和规划，最终促进地方经济发展。
2.2作用机制
回顾国家级新区以往20多年的发展路径，可以发现国家级新区对地方经济的传导机制主要体现在以下方面。
2.2.1集聚效应
特有的制度优势和政策优惠能为集聚效应的产生创造条件。各级政府投入大量资金以完善基础设施，促进相关产业和企业的发展，并从税收、政府补贴、行政审批等多方面为企业提供优惠和便利。政府的政策激励会影响企业的区位决策，特殊的政策待遇能有效吸引企业入驻，推动各类经济要素的流入，触发集聚效应。
集聚效应会推动地区产业结构的调整和创新能力的提高。从产业结构来看，集聚效应达到一定强度，能带动产业链上下游企业间关联，实现产业内企业、生产和服务供应商以及相关机构的空间集聚，调整地区产业结构；从创新能力来看，集聚效应主要从两条途径作用，一是集聚区内企业可以共享中间投入品、共担研发风险以及享受较高的劳动力市场匹配度，降低创新成本，提高创新效率。二是集聚效应加快区内企业的创新活动和技术扩散，有利于技术创新能力提升。
2.2.2创新能力
集聚效应带来的创新能力的提升，对地区内的企业增长和经济发展产生影响。随着地区内产业和人口的集聚，人才、信息的流动增强，知识和技术外溢，园区为企业的技术创新提供孵化器。企业的技术进步能提高生产效率，帮助企业增长，进而提升地区的创新力和竞争能力。知识的外在性推动经济持续增长，促使经济增长方式从要素驱动转变为创新驱动。
创新能力的提升也会带来地区人口的集聚。根据新古典经济增长模型，名义工资不变时，综合技术水平的增加会提高劳动力的边际生产率，实现企业生产成本和产品价格的下降。企业会扩大生产规模满足超额需求，对劳动力需求也随之上升。因此，地区创新能力的提高会带来更多的就业岗位，吸引人口集聚。
2.2.3产业结构调整
企业和人口的集聚促使“消费—生产”进入新的平衡点，推动地区产业结构的调整。从消费角度而言，人口集聚要求各类配套服务业和基础设施建设，刺激地区的消费需求。从生产角度而言，产业集聚推动技术创新和产业升级，低技术低附加的传统产业和企业被淘汰，创新性要素质量提高。在消费和生产的双重刺激下，地区产业结构实现调整。
由于国家级新区的战略定位、区位特征和产业基础具有差异性，不同的地区产业规划最终导致地区产业结构也有所不同。从现状来看，新区普遍存在城市功能培育和公共配套服务建设滞后的问题，部分新区无法完全摆脱传统的产业园区发展模式，第三产业相对薄弱。理论上看，国家级新区可抽象为经济与制度增长极，也就是一种集聚经济形态。利用特有的政策组合和制度优势，国家级新区能带来明显的聚集效应，推动地方产业结构的调整和创新能力的提升，进而带动地方经济。具体而言，地区的集聚效应提高区域产业的专业化、多样化，产生规模经济效应，加快集聚区内人才的流动和信息的扩散，帮助传统产业升级换代，优化产业结构，推动技术进步和区域创新能力提高。最后，地区创新能力的增强和产业结构调整共同推动地区经济发展，实现从业人员的增加和供求关系平衡。高质量的经济增长不仅能带来地区生产总值的增加，更能促进地区就业人数增加，吸引劳动资源的集中。因此，从地区GDP和地区全社会从业人数角度综合分析，不仅能反映经济发展的本质、质量和水平，更能全面的体现经济运行形势的好坏。
三、数据
3.1样本选择
目前全国共有19个国家级新区，为使研究对象更具一般性，在筛选样本时需考虑新区在战略目标、发展阶段上的差异。本文排除了设立较早、已成行政区的浦东新区和滨海新区，具有特殊战略定位的舟山群岛新区和青岛西海岸新区，以及成立时间较晚、数据可得性差的福州新区、滇中新区、哈尔滨新区、长春新区、赣江新区和雄安新区。最终选择9个国家级新区作为处理组。为检验国家级新区成立对周围地区的影响，每个新区需匹配相应的对照组。本文从距离9个新区边界50km范围内，选择界线内其他非新区的区县(至少50%的面积在范围内)作为对照组。以重庆市的两江新区为例(图2)，从两江新区(深色区域)向外50km划定边界，对照组为边界内的其他区县(浅色区域)。通过这一方式，每个新区都匹配一定区域内的区县作为对照组。
图1 国家级新区促进地方经济发展的传导机制
资料来源：作者自绘
3.2研究设计
3.2.1数据来源及变量
本文以2008年至2016年作为主要研究期间，涉及13个城市和125个区县的经济、人口和劳动力、空间区位等多方面数据。由于微观区县数据的收集难度大，我们均采取逐一手工收集的方式来获取样本。数据主要来源如下：一是地区的经济变量(如GDP，工业总产值，固定资产投资等)，来源于各区县政府2008~2017年间的政府工作报告、国民经济和社会发展统计公报及政府新闻和公告；二是地区内开发区数据，来源于国家发展和改革委员会发布的中国开发区审核目录，对由国务院批准设立的开发区和省、直辖市人民政府批准设立的开发区分类收集；三是地区专利数据，包含国家知识产权局在2008~2016年间授权的、仍在专利保护时间内的中国发明专利和实用新型专利。
3.2.2模型选择及构建
为排除新区可能存在的特殊政策或不可观察的特征等影响地区经济发展的潜在遗漏变量，本文采用双重差分法，并加入双向固定效应(个体固定效应和时间固定效应)以控制其他宏观经济波动和地区特有因素。
3.2.3变量设置
本文从地区经济发展、创新能力、产业结构三个维度设定因变量。考虑到专利数量不能完全反映创新能力，本文同时使用专利质量来衡量创新能力。专利质量的测度参考张杰等的专利知识宽度法，利用专利内含的知识复杂度和广泛性反映专利质量。
3.3描述性统计
根据变量的定义和数据来源，以及选取样本地区的相关变量在新区成立前后变化量的描述性统计。结果表明，成立前后，处理组和对照组的生产总值和就业人口的均值都有所增加。说明新区成立后，新区和周边地区的经济都有一定发展。但这种发展是否来自于国家级新区的设立，有待进一步检验。
四、实证研究
本节首先进行平行趋势检验，然后探讨双重差分法的回归结果，最后报告不同时期设立的新区对地区的差异性影响。
4.1平行趋势检验
使用双重差分法可能会面临一个问题，即处理组和对照组间的变化是预先存在的差异所致。因此需保证不存在国家级新区的影响时，处理组和对照组间不随时间发生系统性差异，而保持一致的发展趋势。在我们的样本中，可能受到质疑的一点是，国家可能会考虑到城市中各个区县的发展水平和阶段，优先选择城市中配套设施更为齐全、制度更为完善的区县来设立国家级新区。因此同一城市中设立新区的区县和未设立新区的区县之间，本身就可能存在发展趋势上的差异。因此，我们以国家级新区设立的前一年作为基准年，计算处理组和对照组的变量每一年和基准年之间的变化，检验两组之间的发展趋势是否存在系统性差异。
4.2国家级新区对经济作用的总体分析
对9个新区2008~2016年间的样本进行分析，总体估计结果表明，与理论框架一致，国家级新区能带来明显的聚集效应，推动地方产业结构的调整和创新能力提升，进而带动地方经济。新区特有的制度优势吸引企业聚集，而不同的优势政策吸引的入驻企业具有差异性，影响了新区的产业结构。地方在科技创新上的政策优惠结合企业聚集带来的竞争效应和信息溢出，推动地区创新能力提高。集聚效应达到一定的强度、企业数量达到一定的规模时，就业岗位增加，最终实现劳动力的集中。
4.3不同设立时间国家级新区的异质性验证
作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的国家级新区，其设立也需顺应国家的经济发展和战略计划的变化。考虑到新区设立的阶段性和政策效果的滞后性，本文以2014年为节点，分别对设立较早(2010~2013年，战略形成期)和设立较晚(2014—，全面布局期)的样本分析，以考察不同时间设立的新区对地区经济作用的异质性。
结果表明，技术进步、创新能力提高、效率提升才是经济发展的内生动力。设立较晚的新区以第二产业为主导，沿袭投资拉动的传统发展路径，而不注重产业的平衡性和结构性，国家级新区的“引擎”功能难以体现。只有产业结构根据新区发展阶段和经济状态进行适应性调整，新区的创新能力增强，才能充分发挥其要素优化配置的功能，经济的发展才能进入新的增长点，得到质和量的均衡发展。
五、结论和建议
我国在地区层面仍存在发展不均衡的问题，国家级新区为地区再定位和再发展提供了实践平台。随着2014年后国家级新区进入全面布局期和密集发展阶段，检验国家级新区设立对地区发展的作用具有重要意义。本文以我国9个国家级新区为研究对象，基于2008~2016年区县层面的数据，使用双重差分法和双向固定效应模型分析国家级新区设立对地区经济的影响。
实证结果发现，国家级新区能带动地区就业岗位的增加，创新能力的提升和产业结构的调整。进一步研究发现，设立较晚的新区(或大多新区在设立之初)的产业结构以第二产业为主，地区对创新的作用表现在专利数量上，在专利质量上没有明显效果。而设立时间较早新区的地区经济在GDP和就业人数上均实现显著增长，地区产业结构得到优化，创新质量也显著提升。
基于上述研究发现，本文认为：
应全面认识国家级新区的功能和辐射带动作用，结合国家级新区的优势和发展特征，继续实施以新区为引擎的区域协同发展战略。同时，面对经济新常态和新时期区域战略重大部署，努力引导国家级新区良性发展，将新区建设成为区域高质量发展增长极。
由于新区对地方经济的影响存在时间异质性，不同发展阶段国家级新区对地方发展带动存在差异，因此，中央和地方政府对新区的评价和政策引导要避免“一刀切”，应充分考虑政策实施的差异性。
国家级新区的发展应摒弃传统的产业园区的发展思维。新区发展应注重区域创新和质量提升，只有产业结构适配经济发展状态，创新能力得到有效提升，才能真正发挥新区的区域辐射功能，为区域经济高质量发展提供驱动力。
本文虽取得以上结论，但由于新区设立后的数据量相对较少，导致对政策效应观察的时间跨度总体较短。此外不同国家级新区的发育水平不同，其经济效应和辐射能力具有差异性。未来可进一步细分国家级新区，从不同类型、不同地区、不同战略目标等角度分析国家级新区对地方经济的作用。
本文为研究院开放课题“新型城镇化综合试点政策评估研究”（TUCSU－K－17001－01）阶段性成果
作者简介：王志锋，中央财经大学管理科学与工程学院教授，博士研究生导师；谭 昕；郑 亮；费佳云
原文发表于《城市发展研究》2019年06期
