基于政策的文本分析，首先确立主导观点、提取政策要素，并进行了一致性、充要性与可行性分析，最终得出评估结论与政策建议。固原市新型城镇化试点的实际措施与中央精神整体较为一致，但其根据贫困地区的城镇化发展特征更加突出了城乡一体化发展的现实意义。在农业人口转移和城市基础设施建设投融资体制改革等多方面，摸索出了一些可行的城镇化发展路径，如结合脱贫攻坚探索全域生态旅游、结合海绵城市建设大力推行PPP模式等。建议固原及其代表的西部地区新型城镇化建设应结合所在区域的基础和条件，综合考虑城镇化发展质量，避免片面强调城镇化增长速度，坚持绿色发展，走因地制宜的城镇化道路。同时，中央应进一步凝练试点任务内容，在规定地方试点红线后给予其更多的灵活性和政策支持，争取结合地方发展特色，形成具有区域和发展特征的可复制可推广的经验。
一、评估背景
固原市位于宁夏回族自治区南部，是宁夏的省域副中心城市。位于西安、兰州、银川三省会城市所构成的三角地带中心，是宁夏五个地级市之一和唯一的非沿黄河城市。市辖西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县和原州区。固原市是宁夏唯一的全域化贫困市，所辖五县区也均为国家级贫困县区，2016年全市实现生产总值239.88亿元，三产结构为20.5:25.5:54。2016年，固原全市常住人口为122.04万人，常住城镇化率34.75%；户籍人口150.11万人，户籍城镇化率23.98%。长期以来，固原市城镇化发展一方面呈现出城镇化率快速提升，但另一方面又表现为城镇化水平整体较低、城镇实力不强且承载能力弱、常住人口总量负增长等特征。
图1.2007-2016年固原市常住人口及增长统计图
2014年新华社发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（下称《规划》）；2015年国家发改委通知印发《国家新型城镇化综合试点方案》（下称《综合试点方案》）并公布了第一批试点地区及各试点地区的试点方案，第一批试点包括江苏、安徽两省和固原等62个城市（镇）。作为第一批试点地级市之一，也是第一批试点地区中唯一的宁夏城市，固原市提出了《固原市国家新型城镇化综合试点工作方案要点》（下称《固原试点方案》）。固原市新型城镇化综合试点政策的制定与实施，对于全面提高固原市城镇化质量、提高城乡居民生活水平以及落实中央城镇化工作会议精神，为全国具有类似区域和发展特征的地区提供可复制可推广的经验都具有参考意义。
二、评估过程
受国家发改委-清华大学中国新型城镇化战略研究院委托，中央财经大学政策效应研究所对固原市新型城镇化综合试点工作进行了政策评估。本次评估的对象是固原市新型城镇化综合试点政策及实施情况，在对上述《规划》、《综合试点方案》、《固原试点方案》，以及《固原市开展国家新型城镇化综合试点工作自查总结报告》等文件进行文本分析基础上，结合对固原的实地走访调研，对固原市新型城镇化综合试点进行了政策评估。
评估运用加拿大梁鹤年教授提出S-CAD政策评估方法，结合专家打分等量化评价方法进行了分析研究。该方法通过确定政策的立场（价值）、目的、手段、结果（包括预期结果与实际结果）等四类要素及其利益主体，并结合对政策的效应分析、效率分析、可行性分析，从而可实现对政策实施情况的全面且有效的评估。
在"全面提高城镇化质量"的出发点下，本评估进行了初次评估与再评估两轮分析。在每轮评估中，基于央地互动的视角，运用S-CAD方法首先确定了立场、目的、手段、结果等各个要素的主体，并基于专家打分结果、利用评估软件进行了一致性（效应）、充要性（效率）、可行性三个方面的系统分析。通过对固原新型城镇化综合试点政策的效应、效率及可行性进行分析，进一步得出了评估结论及政策建议。
图2.S-CAD政策评估流程图
三、评估结论与建议
第一，由于新型城镇化试点工作具有高度的综合性，中央相关政策要素较为模糊，地方自主性较高，整体上固原市的试点工作与实际措施和中央的框架保持了较高程度的一致性。受到经济基础与资源环境等约束条件的限制，固原市的城镇化发展具有水平较低、城乡基础设施欠账多、城镇实力不强等特点；结合地区实际情况，固原市突出并坚持中心城市带动战略，强化城乡一体化发展。尽管中央层面对"推动城乡一体化发展"这一目标要求的重要性较低，但固原市仍为之配置了较高效应的手段（措施）（如推进"1411"城镇体系构建），使得评估框架中各政策链条得分及相应系数呈现趋同趋势，体现了固原在中央整体新型城镇化试点指导框架下的自身特色。
第二，固原市在开展国家新型城镇化综合试点工作中进行了有益探索，摸索出了一些贫困地区如何推进新型城镇化的可行路径：一是结合脱贫攻坚，依托独特区位条件和历史文化资源，固原市探索全域绿化、通过建设旅游环线带动沿线贫困地区脱贫致富，以此带动和促进农业人口就地转移；二是结合海绵城市建设，大力推行PPP模式，大胆探索推动城市基础设施建设投融资体制改革的新办法，减少政府投资压力，从资金保障等方面增强了可持续城镇化发展能力。尽管如上措施使得政策实际执行的整体效率有所提高，但仍然存在着政策手段（实际措施）充分性不足等缺点，现有手段不足以支撑目的更好的实现，固原市还需辅以其他的政策措施以使政策目标得到更充分的表达，如进一步强化绿色生态产业建设、健全多元化投融资体制等。
第三，针对以固原市为代表的西部欠发达地区的城市而言，在追求城镇化水平提升的同时应综合考虑发展质量，着力推进新型城镇化的全面发展，一是在配套政策上应做好和精准脱贫、乡村振兴战略的结合，有序、整体推进城镇化发展。同时，考虑区域自身基础和财力，避免选择与目前经济社会发展阶段不相符的建设发展方式；二是应充分借鉴、消化吸收其他地区的成功经验，坚持绿色发展，坚决防范金融风险，根据经济发展阶段、自身基础条件探索有特色、可持续的城镇化发展方式。
此外，尽管固原试点政策各要素之间一致性较高，但经过目的、手段/措施的各种表述后，相关的政策效应、效率分值整体而言是下降的，这一方面是由于有关政策要素间关联度弱，一致性需要重新考虑。但另一方面也可能由于政策的"目的"和"手段/措施"过多，根据相关经验，过多的要素分散了要素间可能存在的逻辑一致性。相较于我国实施的其他单项试点工作（如农村土地制度改革三项试点工作），此次新型城镇化综合试点的任务和目标较多，各地方相应的试点工作（措施）也相对繁琐，不仅涉及领域多且相关性弱。再加上固原等地区发展条件较弱，以及国家对试点地区的资金和政策支持作用显现性不足，进一步影响了政策的实施效果。因此，从中央层面，可以考虑减少或整合相关的任务和目标，也或者将几项试点任务在全国分地区分别试点，待条件成熟后再考虑统筹发展。同时，也应在规定地方试点红线后给予试点地区更多的灵活性和政策支持，争取结合地方发展特色，形成具有区域和发展特征的可复制可推广的经验。
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