建设国际一流的和谐宜居之都是北京城市发展的战略目标，解决当前都市区发展面临的问题和不足，提高都市区空间治理能力，首先要充分认识和尊重大都市区空间发展的基本规律，才能更好地顺应和利用规律，促进都市区空间治理体系的科学制定和有效落实，最终实现城市发展目标。回顾国际大都市区空间组织和治理的区域化趋势，总结了国际大都市区空间发展和协同治理的若干基本规律，并据此提出提升北京都市区空间治理能力的几点启示和建议。
北京城市治理长期面临着几个核心问题：人口快速集聚，且高度集中在中心城区，规划人口规模屡次被突破；公共交通投资规模大，私家车限购限行严格，但交通拥堵有增无减；房价居高不下，城市宜居性持续恶化；环境污染日趋严重，治理效果差强人意。上述问题虽然集中体现在北京，却需要从区域甚至国家的层面来理解。作为一个发展中的人口大国，我国正经历着史无前例的快速工业化和城镇化进程；北京作为首都，也是我国北方独一无二的国家级中心城市，人口持续快速集聚不可避免，相应的交通拥堵、房价高涨、环境污染问题也几乎成为必然。这些问题的解决并不能完全依赖于合理性、有效性尚存争议的功能和人口疏解，更应该在区域层面上寻求更加有效的空间治理途径。同时，北京也是正在崛起的世界城市，高端功能的空间需求快速增长，城市宜居性的要求不断提高，这也并非简单疏解可以实现，而要从大都市区和全球城市区域的视角重新认识和组织城市人口和功能要素。
区域协同和一体化发展一直是京津冀区域发展的主流导向。2015年4月，中共中央政治局通过了《京津冀协同发展规划纲要》，提出将北京非首都功能疏解作为战略核心，确定了交通、生态环保和产业三个重点领域，京津冀协同发展上升为国家战略。随后三省市分别出台了贯彻纲要的意见。规划目标的实现需要在区域发展和空间治理方面进行更多的理论探索和实践创新。本质上，城市和区域的功能演替与人口聚散趋势是企业和个人区位决策的结果，是区域发展的规律性使然，必须认识和顺应城市发展规律，才能有效开展都市区的空间治理，实现城市和区域空间的组织优化和效率提升。
在西方发达国家，区域化的大都市空间组织和治理模式已有数十年的历史，但发展中国家的大都市区空间治理尚无成功模式可循。作为快速发展中的转型社会主义国家，在快速工业化和城镇化的背景下，城市规模扩张与结构调整并行，简单套用发达国家成熟都市区的治理模式显然不妥。因此，本文将重点梳理大都市区空间发展的规律性。在此基础上，提出对北京都市区空间治理的一些思考和建议。
一、国际大都市区空间组织和治理的区域化
在资本流动和生产网络全球化的背景下，传统的“国家—区域—城市”等级体系面临挑战，城市和区域发展的再地域化方兴未艾，世界城市区域、超级大都市区正逐步取代国家和城市，成为参与全球产业组织和地区竞争的核心主体。世界城市控制力和影响力的发挥依赖于高级功能和高端行业的发展，后者不仅在城市中心高度集聚，同时也在更大区域上寻求合理布局；地理近邻、交通便捷的周边地区成为世界城市传统功能疏解和新兴功能组织的首选地。世界城市带动周边地区发展的同时，也高度依赖后者的功能和空间支撑，二者同时经历着深刻的功能演替和升级、空间扩张与重组过程，全球城市区域由此形成，并成为区域一体化发展的典型范例。在此背景下，国家和城市治理也面临着再地域化和尺度重组，区域化的都市区治理成为城市治理的新模式。随着区域治理的理念从传统区域主义向新区域主义转变，实施都市区空间治理策略、降低跨区域的行政障碍、推进区域协调发展和深层次合作成为城市治理的主要方向。
都市区空间治理模式在欧美大都市区得到了普遍的尝试和探索，取得了不错的进展和成效。政府间合作机制和多主体协作机制的建立、正式与非正式制度的结合、市场化治理手段的应用等是欧美各国都市区空间治理机制的共性，同时各国、各都市区的空间治理模式也都因应地方化的需求而体现出差异化的特点。发展中国家的大都市区在规模和发展速度上超过发达国家，其中不乏正在崛起的全球城市区域。这些大都市区最大的特点在于国家工业化进程与全球化进程的交叠，因此城市规模扩张迅速，功能结构复杂多元，城市治理水平较低，远未形成成熟的都市区空间治理模式。在此背景下，北京、上海等正在崛起的世界城市及区域的空间治理不能简单地学习西方发达国家的都市区治理模式，而是要探索国家工业化与全球化交叠背景下的发展中国家大都市区治理模式。在这项系统工程中，首要任务就是认识世界大都市区空间发展的基本规律，将其置于国家工业化和全球化相交叠、国家—区域—城市多尺度功能相融合的背景下，顺应城市和区域发展规律，探索发展中国家全球城市区域协同发展和空间治理的可能模式，同时寻求可操作的实现路径，在理论和实践层面逐步寻求突破和发展。
二、大都市区的空间发展规律和治理策略
作为国家和区域的经济、政治和文化中心，同时也是全球化时代世界经济体系的重要枢纽节点，大都市区发展的规律性受到国家城镇化和经济全球化的深刻影响。处于城市发展较为成熟阶段的大都市区，其规模增长、空间组织、动力结构和生态环境影响都表现出该阶段特有的一些规律性。
2.1国家城镇化的阶段性规律
国家和区域是城市人口增长、功能拓展和竞争力提升的基础，特大城市的发展尤其离不开国家发展的支撑作用。诺瑟姆(Northam)将国家城镇化的阶段性总结为S型曲线的规律，并被世界各国的城镇化实践所证实。值得注意的是，城镇化高速发展的中期阶段，其年均增速并非持续高企，而是会经历先升后降的过程。欧美国家的经验表明，多数国家在城镇化水平达到50%－60%以后，都将进入逐步减速的阶段。
有鉴于国家城镇化的阶段性规律，我国大都市区的发展将面临多重转型。我国城镇化水平已达57.4%，城镇化速度将在未来数年内开始逐步减缓，乡城迁移流动给大都市区带来的人口增长压力将有所降低。同时，城市发展的重心将由规模增长向质量提升转变，经济增长对城市发展的带动效应将主要体现在城市产业结构的优化、城市功能与治理的完善及居民工作生活质量的提升。在城镇化的新阶段，大都市区应率先适应城市发展重心转移的趋势，将功能结构优化和治理水平提升作为城市发展的重点；在功能布局调整和区域协同发展方面也应未雨绸缪，发挥引领带动作用。
2.2世界城市的功能疏解与区域协同发展规律
经济全球化带动世界城市的崛起。20世纪70年代以来，国际投资和贸易蓬勃发展，跨国公司成为世界经济的主导者，经济全球化方兴未艾。伦敦、纽约和东京等世界城市应运而生，成为各国大都市区发展的标杆。世界城市比普通特大城市更加依赖国家整体的发展。伦敦、纽约、东京，所在国都是各时代的全球创新和增长中心。而中国的崛起也带动了北上广深等特大城市的规模扩张与功能提升，正在逐步跻身世界城市之列。因此，世界城市必然同时承担着区域、国家、国际、全球等多尺度上的资源配置和决策管理中心的功能，对世界城市的有效治理提出了挑战。从世界城市发展的普遍规律来看，全球化功能的进入必然挤出部分国家和区域性功能，各种功能需要在更大的空间范围内实现重组(图1)。相应地，城市空间拓展模式也产生了根本性的变化，中心城市自身的人口集聚和空间扩张被城市之间的功能重组和协同发展所取代，大都市区和全球城市区域成为世界城市空间发展的主流模式。
图1.伦敦及周边地区人口增长趋势（数据来源：英国国家统计局数据）
随着我国全球化进程的全面深化，北京、上海、广州、深圳等特大城市不断承担着更多的全球性经济、政治和文化功能，国家和地方性的生产和服务功能逐步向周边地区转移，人口布局和城市空间的区域化现象已经十分明显，并将持续深化。在此背景下，这些崛起中世界城市的发展面临多重挑战：一是在激烈的全球竞争中，如何争取更多的全球性高端服务职能，提升城市功能和品质；二是在新的高级功能进入的同时，如何有效疏解相对低端的功能和人口；三是在城市区域化的背景下，如何有效加强区域协同治理。
2.3轨道交通引领下的城市空间组织规律
中心城区人口外迁是大都市区功能提升和空间优化的必由之路。几乎所有世界城市都经历了中心城区人口减少的过程。但中心城区人口的外迁并不一定意味着功能的萎缩，反而可能为高级服务功能提供更多的空间，助推中心城区和整个城市的功能提升。因此，在新的全球性金融、管理和专业服务的带动下，伦敦、纽约和东京的城市中心区均在近年再次开始增长，占城市总人口的比例也开始稳定甚至回升(图2)。
图2.世界城市中心城区人口占比变动趋势（数据来源：各国人口普查数据）
快速轨道交通是大都市区空间组织的关键纽带和依托，全球大都市区几乎无一例外地依赖大运量轨道交通体系，这是由其巨型的人口和空间规模决定的。从城市轨道交通自身的规划建设特征，能够清晰地看到大都市区空间组织的一般规律。在就业和高级服务集中的城市中心区，普遍利用高密度的站点和高频率的车次应对规模庞大、空间集聚、时间集中的交通需求，高强度交通体系与高强度的建设特点相契合，保障通行效率。而在城市郊区，轨道交通则承担了到中心城区的快速通勤和外围地区自身空间组织优化的双重任务，因此普遍采用大站快车的形式，既能够通过轨道交通站点的设置引导郊区形成点状集中式的开发模式，避免城市空间无序蔓延，又能够满足郊区与中心城区快速紧密的人员通勤和功能联系，拓展大都市区通勤圈的空间范围。中心城区面积大、城郊人口密度高的世界城市则多是上述两种模式的结合体，即大站快车与密集站点的并轨或平行建设，以同时满足高强度和长距离的通勤需求。在轨道交通组织方面最负盛名的东京和纽约也是当今空间组织效率最高的世界城市，二者均采用了上述两种模式及其结合体。
中国的特大城市已经普遍出现了郊区化趋势，也普遍进入了轨道交通的快速建设期。但为了回避中心城区巨额的拆迁成本、促进郊区土地增值，多数城市将有限的建设资金投入到郊区，出现了一些误区。如初期线路延伸过长，很多郊区站点几乎闲置，中心城区的线路和站点密度却难以满足出行需求；郊区站点设置过密，沿线住宅地产遍地开花，人口和商业集聚能力很弱，形成了大量的郊区空城。鉴于国际上特大城市空间组织的一般规律，应强化轨道交通作为应对郊区化、引导城市空间组织优化的关键抓手作用，在中心城区和郊区采用不同的交通组织策略，提高中心城区的通行效率，强化郊区空间组织的集中性，优化城市空间结构和效率。
2.4全球竞争时代的城市发展动力演化规律
都市区治理的重要目的是通过生产效率和生活质量的提升来增强城市的竞争力。在快速城镇化阶段，城市发展的核心是规模增长，城市治理也更强调生产环境优化带来的投资和人口吸引力。而大都市区的发展更强调质量和效率提升，因此要吸引高质量投资和高素质人才，相应的城市发展动力也会发生根本性转变。从世界城市发展的一般规律来看，以下转变对于大都市区发展的提质增效至关重要。首先，城市竞争目标从生产集聚向服务提升转变。城市高速增长阶段主要依赖人口和投资的集聚经济，获得可贸易品的生产成本和市场规模优势，进一步吸引人口和投资，形成循环累积效应，促进城市增长。而世界城市则主要通过提供优质高效的服务，吸引全球和区域性的高端产业和优质人才，进一步提高城市服务质量，形成良性循环，促进城市发展和治理能力的提升。其次，城市竞争范围从本地向全球转变，对都市区空间治理提出了更高的要求，只有能为企业和居民提供更优质的制度、经济、社会乃至自然环境的城市，才可能在全球竞争中取胜，实现城市功能和效率的提升。第三，城市竞争要素从硬实力向软实力转变。世界城市之间的竞争不再局限于基础设施、税收补贴、经济区位等，而是更强调基于高水平治理的制度、创新、文化等城市软实力。
与典型的世界城市纽约相比，近年来，北京城市就业结构提升速度极快，高端就业所占比重在9年间提高了13.4个百分点(表1)。其中，就业占比提高最快的是信息服务、商务服务和科技服务业。三者同时也是北京就业结构中比纽约优势最为突出的行业，充分体现了北京作为世界城市的特色优势职能。相比而言，北京的金融业劣势最为明显，这既是中美两国在全球金融体系中地位的差异造成的，也与两城市在各自国内的职能分工特点有关。北京作为国家政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的功能定位，将进一步聚焦城市发展动力，塑造城市特色职能结构，也将成为北京参与世界城市竞争的主要着力点。
表1.北京和纽约的就业结构及变动（%）（资料来源：《北京经济普查年鉴》(2004、2013)和《美国县级经济数据(County Business Patterns)》(1988、1997)）
注：①纽约从工业城市向世界城市转变的过程发生在20世纪80年代，为保证城市间的可比性，选取城市经济社会结构变动的类似阶段。
2.5城市发展与宜居环境的阶段性规律
世界性的大都市区发展面临环境改善的机遇。城市的人口集聚和空间扩张必然对生态环境造成负面影响，大都市区的影响尤其严重，伦敦、芝加哥、纽约等均出现过震惊世界的环境问题。然而，这些问题并非大都市区所独有，也非所有大都市区发展的必然代价。研究表明，城市发展的环境影响也遵循“库兹涅茨曲线”，即城市发展初期的环境影响会持续加大，但成熟阶段的城市发展对环境的负面影响则会逐步降低。一般而言，渐趋成熟的大都市区由于其传统工业的退出、人口素质的提升、环保意识的增强和治理能力的提升，对环境的影响强度比其他城市更低，更容易建设成为环境友好型城市，这也成为近年来很多世界城市的人口吸引力再度回升的重要原因。当然，这种规律性也不是城市发展的必然趋势，而是需要城市管理者在产业结构调整、环境治理、生态修复等方面做出切实的改革和投入，切实提升城市治理能力，否则陷入环境恶化、秩序混乱的南美城市发展陷阱也并非没有可能。
城市居民的需求会促进大都市区宜居性的提升。发达国家的大都市区治理体系中，大多极其重视宜居性的建设，这在很大程度上是高端人才和城市居民需求带动的结果，大都市区以此作为吸引和留住高端人才和企业的一种举措。如伦敦的环城绿带、纽约的中央公园都是城市发展建设史上的经典案例，被世界各地的特大城市奉为圭臬、争相仿效。然而，这种仿效却并未形成大都市区发展的一种普遍规律性，尤其是发展中国家的大都市区，鉴于其规模庞大而功能低端的尴尬境地，很难下定决心去严格管治城市空间。但几乎所有真正成为世界城市的大都市区，都曾经做出类似的取舍，因此能够果断而有效地治理城市空间和加强环境建设，也成为世界城市建设的必由之路。
三、对北京都市区空间治理的几点启示
作为社会主义中国的首都，北京将建设国际一流的和谐宜居之都作为城市发展的战略目标。2016年6月，市委市政府出台了关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见，随后成立了城市管理委员会，改革城市治理体系，推动城市治理能力的提升。本文阐述的大都市区发展的基本规律对北京实现这一目标提供了一些启示。
第一，明确都市区空间治理目标。建设国际一流的和谐宜居之都是北京都市区空间治理的最终目标，非首都功能的疏解应与国家中心城市和世界城市优势功能的培育相结合，以有效的空间治理促进大都市区空间组织优化和效率提升。作为发展中的世界城市，北京在全球城市体系中的地位必然快速提升，特色优势功能的进一步培育成为城市区域空间组织和治理的核心任务。城市发展的根基在人，要清醒地认识到，人口疏解虽然是北京市当前的理性选择，但聚焦世界城市优势职能培育的多元化、大力度的人才吸引战略仍需引起高度重视，也应是空间疏解和功能调整的根本目的，也是大都市区治理的核心目标。
第二，探索都市区空间治理模式。大都市区发展的规律性应该认识、尊重和顺应，但这并不意味着一切按照过去的规律性、发达国家的经验和道路去推进大都市区空间治理，而是要针对社会主义大国首都的特殊性进行因地制宜的探索和调整。首先，作为崛起中的世界城市，支持增长模式(Pro-growth)对其空间治理有天然的适用性，但从支持增长向支持发展(Pro-development)的理念转变更为重要，这是北京都市区治理的必然趋势。其次，社会主义大国首都的特性决定了政府主导和效率优先的管理模式(Managerial)和旨在合理配置公共服务和福利资源的福利模式(Welfarist)都是北京都市区治理模式构建的必然基础，也是其优势所在。再者，城市社会的多元化趋势决定了基于利益相关者对话原则的社团模式(Corporatist)和重视多主体协作效果的伙伴制(Partnership)同样具有借鉴意义，也是北京都市区治理转型过程中不可忽视的理念基础。因此，应充分发挥社会主义大国首都的行政资源和制度优势，先期以政府为主导，探索完善机制建设、平台建设和空间规划，调动市场、社会、社区等力量的积极性，逐步形成多元共治、相互监督的良性治理机制，探索一条大都市区空间治理的新路径和新模式。
第三，拓展都市区空间治理范围。大都市区的空间组织优化和治理能力提升应与区域协同发展相结合。作为世界城市、国家和区域中心城市，北京仍将面临高端产业集聚、国内和国际移民的巨大压力，其承担的多重中心属性必然要求其世界城市功能、首都功能和非首都功能在更大区域范围内分担和组织。建设国际一流的和谐宜居之都，必然要求城市中心区主要承担政治中心和国际交往中心的功能；而文化中心和科技创新中心的功能则应在中心城区、城市副中心和郊区新城之间合理分工、密切联系、高效组织。非首都功能的疏解也需要在区域层面上合理组织，形成对世界城市和首都功能的有力支撑，共同构建功能一体化的全球城市区域。因此，应将京津冀区域协同发展、城市副中心和新城建设统筹考虑，拓展都市区空间治理的范围，以城市区域化引导功能和人口疏解，以区域一体化提升国际竞争力。
第四，建立都市区空间协同治理机制。都市区空间治理机制的建设应将多层次、多地区、多部门的协同合作有机结合起来，利用正式和非正式合作等多种合作形式。京津冀省际协同机制是区域协同治理的基础，但具体的区域空间协同治理策略的制定和实施则要依赖于地市之间、县区之间的有效合作，而特定公共事务的治理则还需要跨部门的协同治理。城乡空间和公共事务治理工作多样庞杂，针对特定的协同治理对象，有时需要依靠法律和书面材料约定的正式合作，有时则需要依靠人事伙伴关系等互惠型的非正式合作。有针对性的、多样化的、弹性的合作方式是区域空间协同治理切实取得成效的重要保障。
第五，以区域协同规划引领都市区空间协同治理。在规模扩张与结构调整并重的时代，城市治理模式的创新应与城市规划建设水平的提高相结合，区域协同规划也是区域空间协同治理的引领者。城市规划建设的硬实力和城市治理的软实力互为依托。例如，充分利用轨道交通体系对于城市空间组织优化和区域一体化建设的关键引导作用，既要依托合理的规划建设来推进，同时也需要交通管理和治理的体制创新和一体化进程来保障。城市管理委员会的成立是城市治理体系改革的重大举措，但城市交通、市政、园林、环境等方面的硬件基础设施同样需要新一轮的规划建设与之相适应，才能充分体现城市治理体系改革的成果，最大程度地推进城市治理能力的提升。因此，城市区域规划建设与大都市区空间治理的综合改革和协同创新，是推进北京大都市区优化发展的必由之路
本文为研究院开放课题“北京市人口疏解政策的效应评估与潜力测算”（编号K-17013-01）阶段性成果
文 / 刘涛，北京大学城市与环境学院助理教授，研究员；周强，中国城市科学研究会生态城市规划建设中心资源环境与城市设计所所长；刘作丽，北京市经济与社会发展研究所；解永庆，中国城市规划设计研究院高级城市规划师； 宋健，中国人民大学人口与发展研究中心副教授
文章发表于城市发展研究,2017,24(11):64-69
