福州都市圈发展规划
项目完成单位：
北京清华同衡规划设计研究院有限公司，清华大学中国新型城镇化研究院
项目主要完成人员：
尹稚，卢庆强，扈茗，王强，刘希宇，吕晓荷，张思远，朱煜，刘锐，何文桥，闫庆雨，梁玲燕，高浩歌，龙茂乾，谢力唯
项目地点：福州、莆田、宁德、南平、平潭综合实验区
项目规模：2.6万平方公里
完成时间：2020年12月
其他获奖情况：2021年度北京市优秀城乡规划奖二等奖
01 项目背景
2018年以来，研究院与清华同衡规划设计研究院组成联合团队，开展了一系列关于我国都市圈战略的基础研究，相关研究为国家发展改革委在2019年2月出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提供了支撑，并先后出版了《中国都市圈发展报告2018》《中国都市圈发展报告2021》。
党的二十大报告指出，要以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，都市圈已经成为在国家层面推进城市群建设和加快转变超大特大城市发展方式工作的重要抓手。国家发展改革委在《关于印发<2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务>的通知》中明确提出要大力推进都市圈同城化建设，建立中心城市牵头的协调推进机制，支持南京、西安、福州等都市圈编制实施发展规划。福建省与福州、莆田、宁德、南平、平潭综合实验区主动谋划、提前部署，完成了本次都市圈发展规划，已发布实施。
由福州市、莆田市、宁德市、南平市及平潭综合实验区组成的闽东北协同发展区开展协作已历30余年，陆域面积5.6万平方公里。新阶段对以都市圈为主体的核心圈层区域协作提出了更高的要求。
福州都市圈范围包括福州、莆田两市全域，宁德市蕉城区、福安市、霞浦县、古田县，南平市延平区和建阳区、建瓯市部分地区及平潭综合实验区，陆域面积2.6万平方公里，2020年常住总人口约1300万人，地区生产总值约1.5万亿元，分别占福建省的21.5%、33.5%和34.5%。具有国家战略地位重要、省内发展战略核心、综合发展实力强劲、山海生态特色鲜明、海丝文化底蕴深厚、协同发展基础良好等一系列特点。
02 福州都市圈发展面临的主要问题
1、竞争力要求：福州都市圈国际影响力不高，国家级开放平台、国际交通枢纽等作用未能有效发挥
福州在GaWC世界城市名册中排名第195位，评级Gamma-，在全球城市体系中的地位不高。与世界其它大都市相比，生产组织、创新能力、国际化水平与文化影响力、交通枢纽服务能力均偏弱。此外，福州特殊政策区的空间碎片化特征明显，国家级开放平台管理体制运行不畅，特殊经济功能区和其他政策空间缺乏联动。
2、阶段性问题：福州都市圈尚处于培育期到发展期的过渡阶段，中心城市功能过度集聚和辐射带动不足并存
应用手机信令、高德数据、遥感数据等多元大数据手段，与全国都市圈进行比较，识别判断福州都市圈尚处于培育期向发展期过渡阶段。主要变现为中心城区功能过度集聚和辐射带动不足现象并存，福州市经济发展水平与速度、创新资源、投资强度、人口流入、公共服务等各项指标均远超其它城市。
3、协同性问题：四市一区交界空间、交通、产业、生态、公共服务等各项工作未能有效协同，造成衔接不足、分工不畅等问题
跨界湾区在用地空间方面矛盾突出，交通基础设施有待衔接，建设用地扩张侵占生态空间明显。对外交通枢纽体系整体协同效能尚未充分发挥。跨行政区的同城化公共交通出行服务配套不足。存在断头路等现象。都市圈自主创新能力有待提升，区域创新网络亟待建立，主导产业面临强链、补链、延链的迫切需求。
4、机制性问题：一体化发展的体制机制尚未完全理顺，山海协作、市场主体地位、长效激励机制等重点领域存在制度障碍
福建省依托已经建立的闽东北协同发展区进行多个行政主体之间的协调工作，不同城市之间在重大合作项目规划建设方面仍缺乏宏观层面的有力统筹，且未建立常态化工作推进机制。多数城市尚未形成强有力的合力，各自为政发展的现象突出。都市圈在交通建设、产业发展、生态保护等具体协作领域缺乏完善的合作成本共担和利益分享激励机制。
03 新时期都市圈发展规划编制重点
遵循《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，解决福州都市圈发展的竞争力问题、阶段性问题、协同性问题、机制性问题，突出本轮福州都市圈发展规划的目标和问题导向、协同导向和政策导向。
1、制定战略性和政策性相结合的都市圈规划编制技术框架
在技术路线方面，不同于传统规划只关注规划技术性方案和蓝图描绘，新时期的都市圈规划是重要的区域政策工具，应包括规划治理政策工具和技术性方案两大部分。《规划》在研判国家战略导向和都市圈发展水平的基础上，提出共识性发展目标，围绕空间组织、综合交通体系、基础设施、产业和创新、资源生态环境治理、公共服务和社会保障、对外开放合作、城乡融合发展等板块制定技术性方案，同时在重点领域提出区域一体、合作协商的体制机制，最后按照重大战略项目、重大战略工程、重大功能平台和重大政策举措等方面分别提出都市圈一体化发展的重大项目。
《福州都市圈发展规划（2020-2035年）》技术路线图
2、坚持技术性和政策性结合的原则，合理划定都市圈规划编制范围
根据都市圈的定义，《规划》首先借助手机信令、地图通勤数据、遥感数据等多元大数据手段，通过选取就业中心，采用1小时通勤圈为基准范围，以合理的人口密度作为门槛，以县级为基本行政单元，以与中心城市日平均双向流动人口占县市域总人口的联系强度为复核标准，划定了福州都市圈范围，并提出随着交通基础设施的不断改善和都市圈发展阶段的演进，这一范围应是动态调整而非一成不变的。在数据分析的基础上，进一步考虑跨地区协同基础和需要协同的事项，统筹确定都市圈规划编制范围。
福州都市圈范围划定方法示意（选取就业中心、通勤圈分析、行政单元复核最终范围）
3、以整体性和协同性为导向，破除行政区划壁垒，整体提升都市圈竞争力
根据福州都市圈发展阶段特点，《规划》从竞争力提升和一体化发展两方面确定都市圈整体发展定位与目标。在竞争力方面，对全球经济控制、科技创新、交通枢纽、文化交往等维度提出发展目标。在一体化发展方面，从产业和创新协同发展、交通设施互联互通、生态环境共保共治、体制机制建设等维度提出发展目标。在《规划》编制过程中，都市圈整体发展目标与四市一区自身发展诉求进行了充分对接，未来将作为指导四市一区在各阶段相关实施行动的基本遵循和主要依据。此外，《规划》也在规划目标的制定注重科学研究和充分协商的基础上，制定了都市圈整体发展的空间结构、生态安全格局、交通基础设施一体化、产业空间布局等多领域的空间方案。
《福州都市圈发展规划（2020-2035年）》规划目标指标体系
4、聚焦培育期向发展期过渡的特定阶段，平衡功能集聚和周边差距
福州都市圈正处于培育期向发展期过渡阶段，从国际经验来看，这一阶段是都市圈发展过程中施以政策干预的关键时期，如东京都市圈、伦敦都市圈为应对中心城市快速蔓延问题，政府都以培育都市圈外围新的专业化次中心为主要手段，形成都市圈网络化的空间结构。
《规划》提出通过聚焦功能与服务两方面策略，缩小中心城市与外围地区的差异，培育次级增长点。针对功能布局，一方面构建网络化的空间结构，针对福州中心城区功能过度集聚和辐射带动不足并存的问题，如引导商务服务、科技创新、对外开放等功能向外围拓展，促进高等级功能在区域尺度进行布局。另一方面引导福州中心城区产业提升，通过制定中心城区产业负面清单等策略引导产业疏解等。针对服务均等，重点是鼓励优质公共服务资源共建共享，缩小福州中心城区与外围地区生活品质差距。通过医联体、教联体等方式促进公共服务协作与均等化。
左图：福州都市圈网络化空间结构；右图：福州中心城区产业负面清单
5、促成多主体共同协商达成共识，解决多领域协调共治问题
针对福州都市圈内存在的跨界治理问题，首先要识别并统筹跨界地区一体化发展。福州都市圈跨界协调矛盾集中于沿海福清湾、兴化湾、三都澳湾三大湾区，《规划》重点梳理了跨界地区的功能定位、空间布局、设施衔接等并提出统筹发展策略。
第二，要推动都市圈生态环境共保共治。《规划》根据都市圈生态环境特点，重点识别跨界生态区并提出协调保护要求，同时大力推进福州、莆田、环三都澳城市外围绿环建设。
第三，协调交通基础设施共建共享。包括共同推动提升航空枢纽体系服务能级，推进空铁、空公多式联乘联运、统筹协调都市圈各港区职能分工协作，完善港口集疏运系统，推进铁水、公水多式联运、打造多元交通方式的1小时公交通勤圈等举措。
6、提出配套政策工具，确保协商式规划实施顺畅
借鉴国内外区域协同发展体制机制，首先构建完善的都市圈协调发展政策体系。包括建立都市圈多层次立体化协商机制、建立健全对口部门常态化对接机制、探索都市圈法治协作和联动监督机制等内容。二是在重点突破关键领域体制机制障碍。包括健全都市圈投入共担、利益共享的激励机制、完善市场一体化发展机制和汇聚区域政策与平台合力等。
04 项目实施效果
1、作为谋划福州都市圈协同发展的纲领性文件，切实推动都市圈协同发展。
2021年6月，福建省人民政府印发《福州都市圈发展规划》，将福州都市圈共同发展目标植入福建省及四市一区自身发展，与省市十四五发展目标和国土空间开发保护格局紧密衔接。与四市一区共同谋划一系列重大项目与政策举措，多项重大工程项目和政策建议，纳入省政府和四市一区政府工作计划。福州都市圈建设从战略构想进入落地实施阶段，产业、交通、公共服务、交界地带融合发展等领域大批重点项目建设有序开展，四市一区共同签署《同城化同家园——共建福州都市圈合作备忘录》《福州都市圈数字化协同发展合作协议》等合作文件，2022年4月联合印发《福州都市圈高质量发展行动计划》，当年共谋划生成重点协作项目209项，年度投资超过1300亿元。
2、有力支撑粤闽浙沿海城市群整体能级提升，促进区域高质量发展。
福州都市圈将作为粤闽浙沿海城市群的核心增长极，支撑区域高质量协调发展。通过实施新一轮跨地区产业合作计划，进一步深化合作制度创新，进一步探索基层治理新模式等，推进区域协作共进。
3、构建“规划编制-实施-评估”的闭环实施链条。
后续跟进开展都市圈高质量发展监测，构建指标体系动态评估规划实施效果，检验重点工作的推进情况，及时总结经验亮点、分析面临问题、引导发展方向，为四市一区协同推进都市圈建设提供精准建议。
4、相关经验为全国其他都市圈发展提供借鉴。
项目组不断总结规划特点，撰写《培育型都市圈发展规划编制方法探索——以福州都市圈为例》等系列文章发表于核心期刊，并在“双循环”中的都市圈——2021上海大都市圈年度论坛等主题论坛中多次分享交流。
现场座谈工作照
