城市群发展水平评价指标体系国家标准前期研究
项目完成单位：
清华大学中国新型城镇化研究院
北京清华同衡规划设计研究院有限公司
中国标准化研究院
中关村新型城镇大数据技术服务联盟
项目主要完成人员：
尹稚，卢庆强，王强，扈茗，云振宇，钟奕纯，蔡宏钰，孙淼，胡良兵，谭琪琦，王梅
项目地点：全国
完成时间：2019年6月
其他获奖情况：2021年度北京市优秀城乡规划奖二等奖
01 项目重要性
城市群是我国推动新型城镇化战略、参与国际竞争与合作的重要载体；是实现国土相对均衡开发格局的重要抓手；是促进大中小城市协调发展的重要平台。建立城市群发展水平评价指标体系是推动城市群高质量发展的工作基础。目前，我国“19+2”城市群体系已形成初级形态，但各个城市群之间存在发展差距，部分城市群已发展到成熟阶段，部分仍处于培育初期。并且，我国尚未建立起能有效评价城市群发展水平的指标体系，监测城市群发展路径的手段缺失，没有评估城市群发展规划实施效果的方法，尚无引导城市群总体发展及一体化的评估手段，亟需建立系统、标准的全国城市群发展水平评价指标体系，并通过建立大数据平台，持续监测城市群发展情况和规划实施情况，及时揭示城市群发展问题，引导城市群发展方向，辅助城市群建立内部跨行政界限的统筹协调机制。
课题在梳理总结国外城市群区域治理经验与发展水平评价方法趋势的基础上，分析了我国城市群发展水平评价工作存在的问题与差距，研究构建了适应中国城市群发展特点的评价指标体系，并对标准化工作提出相关建议。此外，还收集了全国“19+2”城市群的相关数据，对指标体系的可行性进行了验证，并对各类城市群的发展提出了相应的引导建议。研究成果为国家层面科学引导城市群发展和有效监测其发展水平提供了决策参考。
02 技术特点与创新
1、如何准确认识城市群发展水平的内涵？
课题首先对城市群和全球城市网络联系的理论脉络进行梳理，认为区域发展水平评价相关理论的关注点出现了从“静态属性”到“要素流动”的转变。城市群理论经历了从萌芽阶段到快速发展阶段和丰富深化阶段，最终形成了较为完整的概念定义。从弗里德曼和萨森的世界城市理论开始，随着数据和技术手段的不断完善，反映城市间网络联系的要素流动情况越发成为焦点。
城市群和全球城市网络联系理论脉络梳理
第二，课题总结世界成熟城市群治理经验，认为城市群发展逐渐从“各自为阵”走向了“共享共治”的局面。全球学者公认的六大世界级城市群普遍形成了多层次、多主体协调的组织模式，以及共同治理和保护修复生态环境、构建互联互通与共建共享的交通体系、形成良性合作与错位竞争的产业协同模式等。
第三，课题基于我国城市群发展的现实需求，认为城市群发展水平评价应该从“统一标准”转向“因地制宜”。我国长三角城市群和珠三角城市群经济发展水平和网络化水平较高，主要面临国际化程度不足、资源环境面临瓶颈、空间利用效率不高的问题；成渝城市群和长江中游城市群正处于发育的中期阶段，中心城市辐射能力有待提升，区域一体化体制机制需进一步完善；以兰州-西宁和北部湾为代表的城市群，总体发展质量不高，中心城市发展能级和基础设施联通程度尚待提升。不同类型和不同发展阶段的城市群所承担的职责使命和面临的重点问题有较大的差异，不应以“一刀切”的标准评价所有类型，而应因地制宜地设置差异化的评价标准。
通过梳理城市群评价指标体系可以看出，已有的评价体系普遍从经济、社会等方面建立综合评价指标体系，或从旅游、生态等单一角度建立针对性指标体系，关注城市群特定方面的发展，存在完全照搬城市指标体系，缺少考虑城市间的联系与协同水平的问题。从我国区域发展的实际需求看，一是适应我国经济社会发展阶段的城市群理论尚未形成，仍需进行大量监测评估；二是城市群区域治理体系处于建设中，区域合作水平仍有较大提升空间；三是城市群评价指标以传统数据和技术方法为主，有必要建立一套完整的城市群发展水平评价标准体系，更好地引导区域政策的制定与反馈。
2、如何科学地构建城市群发展水平评价指标体系？
基于总体发展评价与区域治理水平评价结合，静态指标与要素流指标结合，定性指标与定量指标结合，总量指标、相对指标与平均指标结合，政府职能型与市场作用型指标相结合的原则，构建了涵盖总体发展质量和一体化发展进程两大领域的指标体系。其中，总体发展质量主要评价城市群的自身发展水平，一体化发展进程指标主要评价城市群的区域治理水平，反映区域治理的成效。具体而言，总体发展质量包括空间集约高效、产业创新发展、生态绿色发展、基础设施通达、公共服务共享、对外开放发展、文化繁荣发展七个二级指标，一体化发展进程包括创新产业协同、生态共保共治、交通互联互通、人口往来便利、公共服务共享、文化融合共通、中心城市带动七个二级指标。
在具体指标的设定方面，有以下三个特点：
第一，引入要素流指标反映城市间联系情况。包括用企业工商登记大数据计算城市群内经济联系规模与强度，用铁路班次数据刻画城市群内交通联系强度，用手机信令大数据反映城市群内人口联系强度等。
要素流动数据示意图（铁路班次、企业工商和手机信令数据）
第二，引入定性指标评价协同体制机制建设情况。即收集城市群组建领导小组、召开联席会议、发布政策文件等相关信息，分级赋值再加总求和，评价生态联防联控机制、生态补偿机制、人员社保关系异地转接情况等方面的得分。
第三，对城市群开展分级分类的差异化评价，设定专项指标并赋以差异化的权重。即针对成熟型城市群增设评价国际竞争力的专项指标，针对培育型和发展型城市群增设评价中心城市集聚与辐射情况的专项指标，针对多中心城市群增设评价中心城市间联系情况的专项指标等，针对边境城市群增设评价定向贸易地位的专项指标等。
分级分类差异化权重设定思路（左图：基于发展阶段分类的专项评价；右图：基于所处区位分类的专项评价）
3、如何保障评价监测工作的有效性与实用性？
为了确保城市群发展水平评价标准的有效性和实用性，根据城市群发展水平评价指标体系研究成果和权重说明，收集全国城市群的各项指标数据进行测算验证，测算结果基本与各城市群综合发展水平相当，初步证明城市群发展水平评价指标体系具有代表性、客观性和可操作性。
第一，通过基础指标评价和综合指标评价（含基础指标和专项指标）两部分对指标体系进行验证。首先，基于基础指标体系和权重计算各城市群的基础发展水平得分，结合中心城市数量将全国城市群进行聚类分析，结果显示全国城市群可以按照成熟型-发展型-培育型以及强中心-多中心两个维度进行分类。其次，针对不同类型的城市群设定专项评价指标，纳入基础指标体系之中进行综合评价，并分类设定权重，计算综合得分。
第二，在验证结果基础上提出完善城市群评价监测工作的建议。一是建立城市群发展水平评价的国家标准，是推进城市群高质量发展的重要手段，有助于监测并指导城市群发育情况和建设进展，同时针对不同类型的城市群提供发展策略参考；二是推动形成以城市群为统计单元的基础统计数据库，加强对要素流数据的监测统计与获取，健全定性数据的评价考核机制；三是利用大数据、人工智能等新一代信息化手段，建立全国城市群大数据平台，长期持续、实时动态监测城市群人流、物流、经济流和信息流情况，支撑区域政策制定的科学化和管理的精细化。
第三，因群施策，针对不同类型城市群提出差异化的建议，为引导城市群高质量发展提供决策支撑。针对成熟型城市群、强中心发展型城市群、多中心发展型城市群、强中心培育型城市群、多中心培育型城市群分别总结其发展特点，提出差异化的引导建议。
不同类型城市群引导建议
03 成果应用
在学术贡献方面，本研究构建了城市群总体发展质量和一体化发展进程相结合的评价指标体系，综合使用传统统计数据与大数据，且探索了定性指标在评价指标体系构建中的应用，为城市和区域评价相关的研究提供参考借鉴。
在支撑规划政策研究实践方面，本课题的研究成果为城市群发展的动态监测和实施评估提供依据，为新的城市群规划编制实践提供研究参考，也支撑了国家层面城市群、新型城镇化相关的系列规划和政策文件的研究制定。
在服务国家治理能力提升方面，基于本研究成果申报的《城市群发展水平评价指标体系（国家标准）》已列入2021年第二批推荐性国家标准计划，并于2023年初向外发布国家标准《新型城镇化 城市群发展水平评价指标体系（征求意见稿）》，目前正在通过多种渠道和方式广泛征求意见建议，充分发挥了我院作为智库机构对国家标准制定和国家区域治理能力提升的支撑作用。
