党的二十届三中全会（以下简称全会）对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出战略部署，其中，推动城乡融合发展备受关注。
全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴（以下简称“两化一兴”），促进城乡要素平等交换、双向流动，促进城乡共同繁荣发展。此外，《决定》创新提出，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，加快农业转移人口市民化。
7月28日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》），提出把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，实施新一轮农业转移人口市民化行动，明确5年内实现常住人口城镇化率提升至接近70%的目标，促进农业转移人口加快融入城市。
城乡差距是我国发展不平衡、不充分的主要体现之一，也是实现共同富裕的中国式现代化的一大难点。从《决定》部署到《行动计划》落地可以看出，我国城乡融合发展和新型城镇化发展有望提速。
01 城乡融合是现阶段重点任务
改革开放以来，伴随我国经济社会的飞速发展，城乡二元结构持续转变，人口在城乡之间、区域之间加快流动，传统意义上的乡土中国走向城乡中国。
城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。从党的十八届三中全会提出“健全城乡发展一体化体制机制”，到党的二十届三中全会明确“完善城乡融合发展体制机制”，在全面深化改革的推动下，我国城乡关系正发生深刻变化。
“新型城镇化的进展具有客观规律。全会提出推动城乡融合，是新型城镇化发展的必然结果，也是现阶段的重点发展任务。”清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚指出。
“我国已经完成了由‘站起来’到‘富起来’的飞跃，目前正在从‘富起来’向‘强起来’迈进，促进城乡融合发展是建设社会主义现代化强国的重要抓手。”中国人民大学应用经济学院教授张可云说。
聚焦完善城乡融合发展体制机制，《决定》提出统筹“两化一兴”，首次将新型工业化与新型城镇化、乡村振兴并列。
中央财办副主任、中央农办副主任祝卫东表示，推进中国式现代化，不能“一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村”，全会以完善城乡融合发展体制机制来统揽农村改革，就是着眼把城市和乡村作为一个整体统筹设计，把“三农”工作摆到城乡融合发展全局，通盘考虑。
“在城乡融合发展的主题下，将新型工业化与新型城镇化、乡村振兴联系在一起，实际上是从全局角度看‘三农’问题，换句话说是‘跳出三农看三农’。”中国农业风险管理研究会会长、农业农村部乡村振兴专家委员会委员张红宇指出。
“乡村想要振兴、村民想要富裕，就需要融入城市的产业链、供应链和价值链。”尹稚指出，特别是在新型工业化发展趋势下，城市大力发展高精尖产业，与之相配套的关联产业可以向乡村扩散，为乡村培育新增长点、新业态，促进区域发展再平衡，在城乡要素平等交换、双向流动中逐步缩小城乡差距。
县域一头连着城市，一头连着乡村。“近年来，我国城镇化速度逐渐放缓，同时呈现出新趋势，即从过去人口由中西部大量向东部沿海发达地区转移，转变为由乡村到县城转移，由此，因县城扩张产生的人口集聚效应非常巨大。”张红宇认为，在此形势下统筹新型工业化与新型城镇化、乡村振兴，要抓好以县城为载体的新型城镇化。
他进一步指出，推进以县城为载体的新型城镇化，一方面，要着力提高城乡规划、建设、治理融合水平，坚持因地制宜、分类施策、循序渐进、久久为功，推动城乡融合发展；另一方面，要保障转移农民的利益，激发转移的积极性。
《决定》明确强调，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。
“依法、有偿、自愿，这三个关键词非常重要，农民放弃宅基地的使用权、集体经济收益权，能获得相应经济补偿，进城后在就业、子女教育等方面也能获得合法权益，就会有意愿迁移。”张红宇说。
02 加快农业转移人口市民化
近年来，我国新型城镇化进程加快，常住人口城镇化率不断提升。统计数据显示，到2023年底，我国城镇化率已达到66.16%。
不过，户籍人口城镇化率仅48.3%，与城镇化率相差近18个百分点。由此推算，在14亿总人口中，大约2.5亿已经进城的农村人口还未真正完成城镇化，成为城乡之间“两栖”的流动人口。
“如何促使这类群体实现真正的城镇化，让他们在城市里有稳定的就业机会、享受到公正公平的医疗救助，让其子女享有平等的教育机会以及其他公共服务，这是全会要着力解决的重大问题。”张红宇说。
《决定》提出，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，加快农业转移人口市民化。“由常住地登记户口提供基本公共服务，是第一次在国家层面作出明确规定。”尹稚指出，在深化改革中，需要逐渐打破户籍与公共服务的紧密挂钩，让流动人口获得均等化的公共服务待遇。
围绕农业转移人口市民化，《行动计划》明确了具体举措，包括放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度，健全常住地提供基本公共服务制度，推动公共服务随人走，以及保障随迁子女在流入地的受教育权利等。
为2.5亿“两栖”流动人口解决公共服务难题，让流动进城但尚未取得户籍的农村人口能够在常住地获得同等的教育、医疗、社会保障等公共服务，意义重大。
“这不仅有助于提升流动人口的生活质量，促进城乡之间的资源流动和互补，也有助于构建更加均衡、包容和可持续的城乡体系。”张红宇说，公共服务群体的扩大，还能在一定程度上刺激城市公共服务类基础设施建设投资，促进城市功能提升。
03 财政激励政策向人口流入地倾斜
对地方政府而言，将非市民的农业转移人口纳入基本公共服务范畴，是否会面临财政负担加重的难题？
对此，张可云认为，农业转移人口市民化必然会增加政府的基本公共服务支出，但不一定增加财政负担，其原因在于农业转移人口在享受均等的基本公共服务的同时，也为城市发展作出了贡献。许多研究表明，农业转移人口贡献的地方财政收入大于其市民化所产生的财政支出增加额。
“人口流入地的地方政府的确面临更大的财政压力。”尹稚指出，农村转移人口市民化的成本一部分由老百姓承担，比如在城市购房、负担子女教育等费用，另一部分则由政府支出，具体由中央财政和地方财政分担。按照城镇化趋势，结合《决定》对财税体制改革的部署看，中央财政或加大对人口流入地的资金倾斜，支持其为转移人口供给公共服务。
事实上，《行动计划》明确提出了系列完善农业转移人口市民化的激励政策，要求进一步推动转移支付、要素配置等与农业转移人口市民化挂钩，完善中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，人口净流入省份可结合实际建立健全省对下农业转移人口市民化奖励机制；落实中央财政性建设资金向吸纳农业转移人口落户数量较多城市倾斜政策，发挥城镇保障性安居工程等领域中央和省级财政补助资金对吸纳农业转移人口较多城市的支持作用。
“无论是发达国家还是国内，农村进城人口完全实现市民化，大约需要3代人才能完成，因此对人口流入地的财政倾斜支持也应具有时段性，帮助地方政府渡过关键期。当一代又一代人完成新市民的转变后，就会成为地方经济发展的重要人口和人才资源。”尹稚说。
