来源：国家发展改革委微信公众号 /《中国城市报》2024年8月12日第17版
近日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，对未来五年推进新型城镇化建设的总体要求、重点任务、政策措施和组织实施等作出部署。国家发展改革委就此邀请高国力、周毅仁、张蔚文、黄汉权、尹稚、王凯等多位专家学者展开深入解读。本文为清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚教授的解读文章。
党的二十大报告明确提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对建立都市圈同城化发展体制机制作出重要部署。近日，国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育一批同城化程度高的现代化都市圈，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。这为未来五年我国都市圈发展建设指明了方向路径。
01 深刻把握都市圈发展客观规律
多数发达国家在城镇化发展中后期都经历了从单体城市发展向都市圈化演进的过程，如伦敦、巴黎、纽约、东京等大都市相继形成了以自身为中心、面积在一两万平方公里的都市圈。国家层面也适时开展了规划政策引导，如日本制定多轮规划引导东京都功能向外疏解，1950—2020年，东京都市圈人口增长178%，而东京都人口仅增长85%。当前，我国常住人口城镇化率达66.16%，已进入城镇化快速发展的后期，超大特大城市辐射带动能力持续增强，加之交通基础设施网络不断完善和信息技术快速发展，都市圈建设恰逢其时。
培育发展现代化都市圈，既有利于增强发展动能，又有利于优化城镇化布局形态。都市圈是供给侧结构性改革的重要平台。都市圈是创新要素最密集的地区，是实体经济的集聚地，也是先进技术的发源地和应用场。培育发展现代化都市圈，促进要素有序流动和资源优化配置，可以有力推动区域产业转型升级和先进制造业发展。都市圈是形成强大国内市场的重要抓手。都市圈人口聚集，消费群体大、收入水平高、消费能力强，是引领消费升级的重要引擎。通过缩小中心城市与周边中小城市在教育、医疗、养老等领域的差距，能够激发巨大的市场需求。都市圈是推动超大特大城市转变发展方式的有效途径。产业和人口向优势区域集中是客观规律，但城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更突出位置。我国一些超大特大城市交通拥堵、房价高企、环境污染等“大城市病”问题突出，都市圈建设将有利于促进中心城市非核心功能向周边城市疏解，有效缓解“大城市病”。
02 有序实施都市圈培育重点任务
培育发展都市圈，重点是推动中心城市基础设施向周边延伸、优质公共服务资源向周边覆盖、部分产业向周边转移，实现中心城市与周边市县共同发展。
（一）提升通勤效率、促进充分就业。交通基础设施一体化是都市圈形成的前提。应打通未贯通路、瓶颈路，发展与都市圈尺度相匹配的市域（郊）铁路，优化运输服务，逐步降低通勤成本、提升通勤舒适度，为城镇化空间形态由“一城独大”走向分工协作创造条件。在当前人口快速流动的社会中，就业充分度与就业者在有限成本下舒适通勤的距离成正比，便捷高效的通勤将给就业者带来更多就业机会和多样化职业选择。
（二）深化产业分工、促进功能互补。城市间专业化分工协作既是区域协调发展的要求，也是随中心城市成本抬升造成市场主体“溢出”的必然结果。近年来，产业链的中下游、产业集群的边缘环节在多数超大特大城市周边已出现明显的、持续的“溢出”，部分城市甚至出现创新资源的“溢出”，如深圳科创企业向东莞、惠州的转移。应顺应规律、顺势而为，推动中心城市与周边城市形成“总部+基地”“研发+生产”等产业联动格局，更好发挥各城市比较优势，提高产业集群的整体竞争力。
（三）推动市场一体化、畅通要素流动。促进统一市场和公平竞争是都市圈建设的必然要求。应进一步打破行政壁垒，推动准入标准一体化、市场监管一体化、要素市场一体化，在更大区域建立更为优良的营商环境，促进各类生产要素自由流动，从而激发巨大的市场需求。营商环境归根结底是对人才和企业尊重程度的体现，要创造公平、包容、自由的社会环境，尊重人民群众的创造力和自主选择。
（四）共享公共服务、提高民生福祉。公共服务共建共享是人民群众最为关注的领域，人力资源能否自由流动与之密切相关。公共服务难共享的主要原因是都市圈内城市间公共服务差距较大，特别是中小城市公共服务水平有待提高。应促进优质公共服务资源共享，重点是加强中小城市公共服务建设，引导促进中心城市的优质教育医疗资源向周边辐射覆盖，为劳动者创造更多的区位选择机会。此外，还应推动都市圈应急、生态、治安等协同联动。
03 强化都市圈发展的支持保障
培育发展都市圈，思维是前提、规划是引领、机制是保障。应站在整体利益的角度，推动都市圈发展规划落地实施，建立健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的都市圈同城化推进机制，加强协商协调，推动规划统一编制、项目统筹布局、政策协同制定，共同提升同城化发展水平。同时，必须认识到都市圈不是一朝一夕能够建成的，应充分考虑中心城市辐射带动能力和实际发展水平，科学确定规划范围，合理把握工作节奏，因地制宜、久久为功，推进都市圈建设行稳致远。
