来源：中宏网
文字：吕丽明 韩鹏飞
近日，《育儿补贴制度实施方案》和《关于逐步推行免费学前教育的意见》陆续出台，引起强烈社会反响。中宏网记者根据网民热议的关于政策出台的探讨，以及对人口问题、生育问题的探讨，专访清华大学中国新型城镇化研究院特聘专家、清华大学经济管理学院经济系副主任、长聘副教授、中国财政税收研究所副所长吴斌珍，从我国经济社会发展角度对政策进行专业解读。特此转载。
据了解，吴斌珍和清华大学经济管理学院院长、中国财政税收研究所所长白重恩教授此前曾共同撰写相关咨政报告，建议逐步推行免费学前教育。
以下是中宏网记者与吴斌珍的对话。
Q1 中宏网记者：近期，中办、国办发布《育儿补贴制度实施方案》，随后国办又出台《关于逐步推行免费学前教育的意见》，有网友认为这是国家应对人口问题采取的措施，对此您怎么看？
吴斌珍：这两个政策确实有很强的关联，都有助于国家应对人口问题，是加快建设生育友好型社会、提高婴幼儿养育质量、提高人民获得感的重要政策。因为两者都旨在有效降低小孩的育儿成本，育儿补贴在每孩每年3600元以上，免一年的学前保育费省下的钱各地会有差别，在城镇省下的金额大概率会高于3600元。两者直接影响超千万的孩子及家庭，同时还会影响近亿处于育龄阶段家庭的生育意愿。
两者也有明显差别，育儿补贴针对0-3岁婴幼儿，免费学前则针对3-6岁幼儿园儿童，目前只覆盖大班孩子。育儿补贴对消费形式没有要求，是现金补贴，增加收入。而免费学前只有参与幼儿园教育才可以享受，类似实物补贴，重在节约成本，同时鼓励家长将孩子送入幼儿园接受教育。因为目前中国学前教育毛入园率已达到92%，而且中国家庭对子女的教育非常重视，幼儿教育是家庭优先支出的项目之一，因此大部分适龄儿童的家庭都能享受到这个实物补贴，其价值可以比拟现金补贴。
另外，免费学前的真实价值随市场变化比较大，比如同样是免费，城市幼儿园和农村幼儿园背后隐含的成本差别比较大，如果从降低养育成本负担比例而言，同样的公立幼儿园免费比发放同样的现金金额更为公平。
Q2 中宏网记者：我国目前人口问题情况如何？呈现怎样的态势？您认为国家出台育儿补贴政策和逐步推行免费学前教育政策是否有助于缓解或者说推动解决我国的人口问题？
吴斌珍：中国人口少子化、老龄化的严重问题超出很多机构包括联合国的预测：2023年中国总和生育率达到历史新低，降至1.01，位居全球倒数第二（仅高于韩国），而60岁以上人口的比例超过21%（五个人中有一个是60岁以上老人），高于美国（19%），接近日本（29%）。提高生育率、加快建设生育友好型社会已经是刻不容缓的事情。
幼儿养育的资金成本是孩子出生后面临的第一道槛，鼓励生育需要降低幼儿养育的经济成本。因此育儿现金补贴和免费学前教育政策的出台非常必要，有重大意义。国际比较显示，不管是3-6岁的学前教育，还是0-3岁的托育服务，中国幼儿家庭的养育支出负担都偏高。这导致养育成为很多育龄家庭的后顾之忧，会抑制生育意愿，也不利于提振消费。这次的两个政策可以明显降低养育成本，随着免费学前教育从现在的一年逐步扩围到三年，并加入普惠托育服务，政府可以进一步减少育龄家庭的顾虑，提升生育意愿，也助力提振消费。
国际比较显示，不管是3-6岁的学前教育，还是0-3岁的托育服务，中国的养育支出占家庭收入的比重都高于大多数大家比较关注的国家，比如日本、韩国、德国、法国、英国、美国、俄罗斯、巴西、墨西哥、南非等。家庭支出负担高和此阶段的财政投入不足有关。财政投入上，学前教育是各个教育学段的最短板。国际比较显示，中国幼儿教育的财政投入占GDP的比重、占教育财政总投入的比重、占该学段总教育投入的比值，都远低于OECD的平均水平，在各学段中表现最差。
不过，生育问题的解决是一个系统工程。因为养育成本不仅仅涉及经济负担，还有时间成本，精力成本。除了降低经济成本，还需要有人帮助年轻父母照顾、培育幼儿。我们需要从政府、社区、职场、家庭多个层次，促进婚育，帮助女性减少育儿负担，减少女性“育儿惩罚”，进而提升生育意愿。而且，这是一个长期工程，需要有长远规划。国际经验显示，有限现金补贴对生育的促进幅度和长期效果都有限。优质可及的托育服务和学前教育对生育率的促进作用非常显著。生育文化的变化也很重要，包括婚姻观念，育儿中的性别平等，家庭价值等。所以说，生育补贴只是一个起点。
Q3 中宏网记者：从国际上看，发放育儿补贴、免费部分学前教育是不少国家采取的生育支持政策之一。请问我国与国际上相比，从发放金额（3600元）、适用年龄等方面上情况如何？您如何评价逐步推行免费学前政策的出台？
吴斌珍：的确，很多国家都已出台了育儿补贴、免费部分或全部学前教育的政策来促进生育。
育儿补贴方面，中国3600元的补贴比例，约占2024年中国人均GDP的3.8%。日本同期补贴占比约3.8%，韩国为2.4%，发达国家的补贴金额通常占其人均GDP的2.4%-7.2%，所以说我们的补贴比例比较合理。
其他国家的补贴形式更为多样，而且往往是孩子越多补贴越多，比如法国，既有一次性出生补贴，又有生育后的每月基本津贴，还有二胎以上家庭的额外家庭津贴。在孩子照料上，除了3岁开始有免费学前教育，还有6岁前用于补贴购买托育服务的津贴，3岁之前父母在家照顾孩子的工资补偿，6岁开始上学的学费补偿。很多其他国家也是一次性生育补贴，加每月养育补贴。
另外，不少国家在0-3或0-6岁的幼儿补贴外，还会有更长年份的儿童或家庭津贴，比如韩国到7岁，日本到18岁，新加坡到6岁。
不少文献证实，优质可及的幼育系统对生育率的促进作用显著。也因此，财政支持幼教的扩围也正在进入很多国家的公共政策议程，主要涉及普及学前教育和普惠托育服务。学前教育方面，2022年全球已有约51%的国家，OECD国家约90%的成员国提供部分或全部免费的学前教育。不少国家的扩围都发生在近十年。比如，日本在2019年开始对所有家庭提供3-5岁儿童的免费教育，并向低收入家庭免费提供3岁以下儿童的日托服务。英国在2020年、加拿大在2021年分别将免费学前教育推广到3-4岁。另外，不少国家的托育服务在过去十多年取得了巨大进展。比如OECD Education at a Glance 2020数据显示，2010-2019年0-2岁儿童的入托率，日本从25%提高到41%，韩国从38%提高到65%，巴西从10%提高到22%，OECD的38个成员国中有13个国家这10年间的入托率增长超过50%。
虽然各国的补贴形式都有差别，但是补贴需要到一定程度才能有效降低育儿的成本，提升生育率。比如虽然日本、韩国一直致力于提升生育率，但是他们在儿童早期教育和照料上的财政投入到2019年仍然只达到0.81%和0.91%，明显低于生育率维持较好的北欧五国和法国（1.13%-1.7%），这是日本的生育率未见明显起色的重要原因。
Q4 中宏网记者：站在经济学或公共财政的研究角度，您认为解决我国当前的人口问题、生育问题还应该从哪些方向发力？
吴斌珍：首先需要明确，生孩子对社会的收益要高于对个人或家庭的收益，如果让家庭按照现在的成本收益选择是否生孩子，那么生育率对社会来说就太低了。所以政府需要出台政策减少家庭的成本，增加家庭的收益，激励他们多生孩子。这一点这两个政策已经很好地表明了态度，释放了明确的信号：政府将加大财政支持力度来激励生育。
在投资回报率方面，很多量化研究证实，投资幼儿教育的收益远大于成本。不管是托育还是学前阶段，幼儿教育每投资1美元，就能产生3~12美元的社会回报。而且不少研究指出各个成长阶段的投入上，幼儿教育的投资回报最高。其中一个重要原因是，人的认知和发展存在“敏感期”，0-6岁是儿童大脑发育、社交和情感发展以及价值观和行为习惯形成的关键时期。而且，幼儿教育是教育的起始和奠基环节，教育的动态连续性和互补性意味着幼儿教育对后续教育体系的成效具有重要影响，是建设教育强国的基础。对于家庭，好的幼教体系可以解放幼儿母亲，提高她们的劳动参与率和收入水平，进而减少“育儿惩罚”。
其次，前面已经提过，刺激生育是一个系统工程，不是简单靠财政补贴就能成功的。
最后，人口问题不仅仅是生育问题。生育问题针对的是人口的规模问题，人口问题还涉及人口的质量。首先，未来的竞争是人才的竞争、技术创新的竞争。我们需要提升教育质量，培育高质量创新性人才，所以教育体系的改革，鼓励多样化和特长，培育创新能力非常重要。其次，健康始终是基础，医疗卫生体系的改善必不可少。再者，老龄化速度超出我们的预期，但是我们也可以创造环境，让老人能更充分实现他们丰富经验的价值，更长时间贡献社会，同时有更强的获得感、幸福感、安全感，更健康长寿。
这个系统工程离不开积极的财政政策支持。育儿补贴、免费学前这两项政策体现了财政政策有力度有温度，体现了重民生、促消费的侧重面，是最优的积极财政政策。一来可以明显提升人们的获得感，对政府的满意度，二来可以降低大家的生活成本，减少消费的后顾之忧，进而促进当下的提振消费，三来长期回报很高，尤其是幼儿教育的收益远大于成本，能为未来的高质量、可持续发展打下基础。我们希望能看到更多这类政策。
2025年“六一”国际儿童节，各地孩子们花样迎接自己的节日。新华社发（宁文武 摄）
