城市更新不仅是建筑的改造，更是社会关系的重构。在这个过程当中，如何让社区居民从被动接受变为主动参与，是决定更新成效的关键。近日，清华大学中国新型城镇化研究院特聘专家刘佳燕教授，做客北京广播电视台京津冀之声《协同发展进行时》，围绕“社区参与如何真正成为城市更新的核心动力”议题，展开专业化解读。特此转载。
来源：北京广播电视台京津冀之声《协同发展进行时》
以下为节目访谈文字整理：
Q1 主持人：首先想请您分析一下，社区参与在城市更新中的重要性？
刘佳燕：谈到城市更新的时候，社区参与是日益重要的话题。“人民城市”理念要求坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”，那如何实现呢？其实社区参与提供了很重要的路径，总结为三个方面。
第一是要更加精准地了解居民需求。城市更新的目的是为人民服务，但是改造方案如何更好应对居民的需求？这不是简单的“精细化”，更重要的是要“精准”。它不是专业工作者拍脑袋出来的“假想需求”。更新像是社区的听诊器，要更加精准地把握居民日常生活中急难愁盼的问题和生活需求。
之前我们做一个老旧小区的广场改造，设计师和同学们出了多套方案，但居民们都不太满意。我们通过观察、问卷等方法，最后发现居民们最想要开展的活动是晒太阳。那围绕怎么晒太阳，包括冬天、夏天怎么晒，老人、孩子、妈妈们怎么晒等不同人群、不同时段的需求，我们对方案进行修改，也受到了居民的欢迎。
每个社区的空间基础、居民构成、居民需求等差异非常大，所以因地制宜特别重要。
第二是要发动社会共建的力量。“人民城市人民建”不是简单地通过政府进行自上而下的推动和财政投入，而是要让所有人都能够真正参与到方案的提议、设计，甚至建设和后期的运维过程中。这是广泛意义上的参与，大家不仅出钱，也可以出智（比如出谋划策）、出物（比如辖区内企业捐献设施设备），还可以出力（比如居民一起共同建设花园），都是在贡献自己的力量。
第三是更上一层次的，就是要建立社区认同。这其实回答了人民城市是谁的城市。为什么很多时候老百姓对于政府工程项目不关心，或是在项目方案出来及完成后不认可？很多时候是因为老百姓一开始参与不够。全过程参与很重要的一点，就是有所投入，投入时间、精力和期许。这个过程的核心是建立连接，人和人、人和空间之间建立起紧密的联系，从而形成社区认同感。
Q2 主持人：关于怎么去解决这个问题，我看您在一些项目中有过一些新的尝试，包括北京的“新清河实验”。请问您能介绍一下这个项目和它采用了哪些创新模式，以及这些经验、模式有没有可能复制到其他社区项目呢？
刘佳燕：“新清河实验”是一个非常长期并且很多团队参与的共建行动，从2014年一直持续至今。它是由清华大学社会科学学院原院长李强教授牵头推动的，课题组囊括了多个跨学科师生团队，初衷是探索和创新基层社会治理的新路径，就是怎么让社区发展能真正发动基层自身力量，更好地激发社会活力。实验工作包括社会治理、养老服务等多个板块，我主要参与和统筹的偏重空间，我把它叫做“社区规划”。
我们作为规划团队，刚开始参与进去的主要任务还是像传统一样，看哪些空间需要改造、社区中心如何设计。但真正进入清河街道，一个以居住为主、多种社区类型高度混合的已建成街区，就发现其不仅存在公共活动空间不足和运维不佳等问题，背后还有深层次的社会问题，比如缺乏有效的物业维护，老百姓的认同感、归属感不足等。
我们意识到，社会和空间之间存在联动效应，不能只做空间改造。因此明确了社区规划板块聚焦于空间更新和基层社会治理创新融合推进的思路。这在当时是一个新的挑战和路径探索：如何通过社区规划，在发动居民共同参与的基础上，发挥规划师专业支持的优势，和跨学科的团队一起，同步实现空间的改造和社会基层活力的唤醒。
这个参与是全过程的。更新议题是我们发动居民一起商议的结果，包括改哪个空间、改成什么样、做什么样的方案设计；同时空间改造的过程，只要是居民力所能及的地方，都发动一起来做；建成后，也是发动居民建立维护小组，组织各种各样的活动。就让这个空间有了内容的载体，实现真正可持续的更新。
前几年重在探索参与式社区规划怎么做，发现这是一个能有效激发空间活力的规划路径后，又展开进一步思考：想要吸引更多团队投身其中，需要一种制度让这种方式更好地持续下去。所以我们就给清河街道量身定制了“社区规划师制度”。
正好当时北京推行责任规划师制度，海淀区构建了“1+1+N”工作平台（即1名全职责任规划师、1名高校合伙人和N个专业团队），我很荣幸担任了清河街道的责任规划师高校合伙人，发挥高校教学、科研、社会服务的职责服务基层。不过责任规划师面向的是整个街道近20万人，很多工作不可能扎到特别基层的社区，这时就需要一个能扎得更深、和老百姓一起来做共创式、参与式社区规划工作的团队和制度。
我们协助街道量身定制了社区规划师制度，无独有偶也叫“1+1+N”。第一个“1”是设计师，学科背景是建筑师、规划师或景观设计师，擅长营造有吸引力的空间。第二个“1”是社会工作者，发挥粘合剂作用，把专业设计和居民需求实现有效对接。最后一个“N”由社区居民和志愿者组成，是我们设想社区规划师团队最主要的构成，通过前期带领和引导，慢慢赋能后，真正成为团队最核心的主体，因为家园是他们的，他们最有热情，也最愿意投身于其中。就这样组建了社区规划师队伍，不同团队服务于不同的社区，提供因地制宜的更新和规划工作。在此之外，我们还探索了一些面向基层更新应用的工作路径。比如借助数字技术和APP小程序征集问题和建议，开展社区资源调查，推动社区体检，这样能够更高效、更大范围地收集意见。
基于这些工作，我们慢慢形成了一套工作方法、工作路径和制度创新，也是希望在这些总结的基础上，能够更好的推广和应用到其他的社区。
Q3 主持人：您刚刚提到北京推行的“责任规划师制度”，和您团队制定的“社区规划师制度”，他们之间有什么联系吗？
刘佳燕：“社区规划师”（community planner）的核心是专业团队长期扎根地方，开展陪伴式赋能，好处是能够突破传统碎片化的项目式工作方式。按以前的工作方式，可能频繁更换团队和项目，项目之间没有连接和延续，也没有团队可以跟踪和推进。“社区规划师”就能够突破这种局限，而且它有跨学科的能力和专业的特长，不仅懂设计，还懂社区。
我国很多城市都在因地制宜探索社区规划师制度的创新和实践，比如北京的责任规划师，上海的社区规划师，成都的社区营造师，重庆的“三师”进社区。
这些制度实践总体可以分为4种类型。第一种是规划统筹型，以北京的责任规划师为代表，强调政府的上位规划在至上而下的落地实施过程中，能更好实现和地方规划建设的协调对接。第二种是社区协动型，规划师更多作为社区参与的动员者和组织者，比较少去直接承担具体的项目设计和实施任务，比如成都成华区三级社区规划师体系的基层队伍，以及我们在清河推的社区规划师。第三种是项目介入型，规划师长期扎根地方，持续承担社区发展项目，确保项目之间有良好的延续性，比如上海杨浦区、北京朝阳区。第四种是事件驱动型，通过搭建公共事件参与平台，鼓励社会力量和基层社区共同研讨社区规划方案，比如深圳的“小美赛”。所以，社区规划师有很多在地的探索和创新的形式。
Q4 主持人：我们看到社区规划师制度体现了各个城市对于老百姓生活需求的关注。但是有时候面对社区更新，老百姓难免会有一些分歧，比如老旧小区安装电梯业主不同意的问题。咱们面对这种情况又怎么解读呢？
刘佳燕：这是一个非常现实的难题，背后折射出公众利益协调难这个挑战。特别我国有大量的集合住宅，涉及到的空间类型有私有空间、公共空间，还有共有空间。比如加装电梯需要业主共同决定，就会带来利益协调的难题。它的关键难点在于“增益”天然分配的不均，即上下楼居民的受益和承担的成本不一样，有的甚至牵扯到邻里之间的历史纠纷和矛盾。多数人的效率和少数人的权益之间的深层博弈，怎么解决？如果采取少数服从多数，又是否完全合理？还有一种情况是“沉默的大多数”，而有几户特别反对，就可能形成垄断的声音，让这件事停滞，推行不下去。这背后的决策机制是非常有挑战的。
我个人理解可以分三个层面——“规则-利益-情感”。规则就是法理层面，《民法典》明确提出业主大会需要“双三分之二”参与表决，很多法院的判例也是依据此规定，其出发点是保障多数人的利益，避免个别业主的绝对否决权。但在实际操作中，还要考虑从利益层面如何更好地实现协商。比如，信息是否得到了有效沟通，一些案例中底层业主担心有遮光、噪声和影响出入，通过带领居民去参观已经加建电梯的小区，能够打消疑虑，或者通过专家讲解来消除误解。还可以通过阶梯式补偿，对应不同楼层各户分摊的成本或收益分配有所不同；以及通过技术方案减损，减少成本影响；还有权益置换的方法，比如公共空间使用权赋予、物业费减免、现金补偿等，通过协商来推动。最后一个层次是情感层面，居委会在这方面做了很多工作，包括如何协调个人权益和集体福祉，毕竟加装电梯能提升整个小区的居住品质甚至房价，是可能作为一个共赢局面来争取到居民认同。
Q5 主持人：但我们反过来看，如果少数群体的要求同样也是合理的，但是又和大部分人的利益相悖，该怎么去保证这部分少数人的权益呢？
刘佳燕：首先要让他们有发声的渠道。很多时候少数人的声音是被淹没的，如果需求合理，而且问题非常突出，先得让他表达出来。其次是需要酌情考量，因为涉及到很多具体问题，不能忽视。最后，作为规划师，我们有一种很好的专业工具就是设计，通过技术方案的优化，尽可能地化解各方顾虑，规避利益受损。
Q6 主持人：刚才我们提到了很多业主的需求和权利，但是现实生活中很多小区还有相当一部分的租户群体。请问租户的权益在城市更新中是否也应该得到关注和保障？
刘佳燕：这是一个特别重要的问题。租户代表了城市更新中某种程度上被忽视或者被削弱其权益表达的一类弱势群体，这背后是城市更新面对的使用权和所有权分离带来的一种制度性的权力失衡。
从两个层面来看。一是从法理看，现行的法律文件强调所有权优先，包括《民法典》确定的业主决策，专有空间和共有空间都是业主签字说了算。二是从事理看，租户有使用权，就衍生出程序性权利，他住在这儿，有生活体验和诉求。如何体现“居住正义”，需要进一步推进租售同权，让租户享受到和业主同等的基本公共服务，这也是国家正在大力推进的工作。
在城市更新中如何保障租户权利，是下一阶段特别需要关注的。目前而言，在努力推动两件事情。一是程序嵌入，在更新的议事协商、方案讨论过程中，纳入租户需求表达的渠道，比如在社区议事会中专门设立租户席位，由租户推选季度或年度代表；责任规划师在开展调研工作时，也会特别关注流动人口或租户较多的地方，专门收集他们的意见和需求。
二是能力支持。比如召开社区议事会，如果选在工作日，很多上班族其实很难保障参加，可以利用数字工具，提供更加方便灵活的参与形式。同样还要考虑老人也是弱势群体，可以通过图示的方式、加大印刷字体、议事场地旁设立儿童托管区等，为他们提供参与的便利。有些地方还提供针对性法律援助。这些都是通过赋权，让他们能够更多参与到更新进程中。
Q7 主持人：我关注到在您的调研案例中有一个现象普遍存在，就是“参与疲劳”。大家一开始非常有积极性，但到后来多数业主可能就不想参与了。这种情况应该怎么解决，如何保证居民长期参与的积极性？
刘佳燕：需要认识到，参与不是一次性的活动，而应是一个持续的过程。那么如何来维系？首先，讨论的议题一定是大家真正关注的。如果只是我们拍脑袋或者坐在办公室想出来的，那么的确如何吸引居民来就成了发愁的问题，但如果这个事是居民们最关注或是自己提出来的，首先他就有了自我驱动的动力，这是最重要的一点。
第二，要强调参与中“平等的权利”。包括双向沟通，平等对话。比如有业主在参与中提了很多意见，但都石沉大海，没有任何的回应，包括这些意见哪些合理或不合理、为什么没有被采纳、哪些可能纳入下一步的议事流程，设身处地想那自然就没有意愿再参与下去，所以及时反馈非常重要。其次，在参与活动中，主持人的定位和方法很重要，应该作为引导者，让大家充分表达意愿，而不做对错、高低的判断，专家也不应以高高在上的姿态来做技术判决。参与者从不同的侧面进行平等的对话，这是一个非常重要的基本原则。
第三，最好能有及时和正向的反馈。这件事有可能最后不能像大家原来设想的以特别完美的成果落地，但哪怕有一点点能够实现的地方，都要尽量去推进，这是大家共同心血能够落地实现的保障，包括对整个过程进行全面记录或拍下影像。过程中也可以进行赋能，比如举办议事会或参与式设计工作坊，能提升参与者的协商能力和设计能力，让他们更有意愿和能力参与其中。
还有一点就是建立激励机制。不一定是物质性的，还可以是名誉的奖励，比如给小朋友颁发“小小规划师”，给议事员颁发“金牌监督员”“轮值主席”等，激发主动性。此外，依托时间银行建立信用积分，兑换社区服务或者生活物资，实现社区资源的内部循环。核心作用是培育主体意识——我们的家园和事情，由我们自己来决议和担当。
Q8 主持人：还有一种情况，就是可能一直固定参与的几个人，他们的反馈又不能完全代表整个居民群体。比如某个小区有一块空地，家长想建成儿童乐园，年轻人想建成球场，老年人想建成公园，但这个小区是老年人参与最多，于是看起来建成公园的呼声最高。这种情况我们怎么解决？
刘佳燕：这的确是个常见问题。现在我们的小区、社区规模都非常大，很难做到全员参与。因此在做调查或者选举代表参与时，需要考虑参与者是否有足够的代表性，是否覆盖到不同类型的群体。此外，参与活动的组织上是否真正考虑到了不同群体的需求，先要能在场、发声，然后才谈得上通过有效的议事协商，在不同诉求间谋求共识。
Q9 主持人：您觉得现在社区参与城市更新的程度，达到您的预期了吗？这件事如果想进一步推动，您觉得需要哪些政策上的配合？
刘佳燕：参与是分层级的，关于公众参与有个“八阶梯”的理论，就是把参与的程度从低到高，从没有参与，到征询意见，再到更深层次的参与，一共分为8个阶梯。面对不同的讨论议题和利益复杂度，选择合适的参与层级。
社区参与要实现高层级参与还有比较长的路要走，制度保障是重要手段。《城乡规划法》、今年5月中办、国办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》，以及各地陆续出台的城市更新条例，都提出了要推动公众参与，但多体现为原则性要求。有待政策上进一步深化参与细则和明确路径，比如哪些重要的规划或项目、在哪些重要环节、以什么样的形式开展参与。
推动公众参与的另一个重要财政创新形式是“参与式预算”。通常地方政府直接决定明年要开展哪些民生工程，而这种是政府列出可分配预算，交由基层或社区自主商议。居民基于急难愁盼问题，通过民主协商共同决定资金用途。代表性案例是成都的“社区保障资金”，财政给每个城乡社区拨付预算，用于公共服务和发展治理项目。这时候规则就很重要，从项目征集到确定，再到实施和监督环节，都需要规范流程，包括列出项目黑名单。还有一些很重要但不适合全部财政扶持的项目，可以由居民配资一部分，让他们源头参与，从而激发主体责任意识。
Q10 主持人：这些年我们看到了一些很优秀的经营类城市更新案例，但是也看到有的项目昙花一现、经营困难。那居住类的城市更新项目是否也会有这种情况，怎么保证或巩固城市更新的劳动成果呢？
刘佳燕：城市更新绝不是一次性的，而应是一个常态化过程，因此后期维护非常重要，才能让更新成果的红利持续维持。
前面提到了很多制度化的形式，比如制定社区公约，必须看到这不应该是为了公约而写公约，而是全过程参与水到渠成的结果。居民们在项目改造完成后会自发思考后期怎么办，有的项目的后期维护运营可能物业能力或精力覆盖不到，还有一些老旧小区就没有物业，那是不是居民可以自组织维护，形成共同行动的公约。我们实践的案例中，居民共同参与楼道美化改造之后，成立维护小组，并且每人都署上了自己的名字。这个特别有意义，署名意味着参与者的责任担当与归属认同。
那么如何来维护公众参与的成果？首先要明确各方主体的责权利，比如楼道、电梯如何打扫、维护、安检以及广告收益分配，都需要制定明确的规则。还有很重要的一点是组织培育，需要组织化的有序力量，比如居民组建共管小组，或者居民和物业建立协同工作机制。有地方更进一步探索，通过构建长效机制保障公共空间的可持续运维。比如建立“社区基金”，整合政府资金、辖区企业捐款、在地商户收益分成、居民众筹等，形成可持续资金池，通过规范化的反哺机制，用于公共空间维护和公共服务供给，实现很好的良性循环。
Q11 主持人：听您讲完之后，我想起小时候（上世纪90年代）居住的小区就是每家每户轮流打扫本楼卫生。这跟您刚说的公众参与一样吗？
刘佳燕：这就是公众参与的重要体现。很多老旧小区改造后，由于历史遗留原因或者居民缴费能力、意愿不足，物业往往难以承担公共空间的维护。另外如果社区管理完全交由第三方，容易让业主形成“付费即享受服务”的认知，弱化对公共空间维护的责任意识。
社区应该是大家共建共享的家园。物业虽通过市场化服务履职，但只能完成基础保障。要营造高品质社区，需要居民和组织都尽可能地发挥作用，避免陷入“购买服务就坐享其成，提出需求就坐等解决”的误区。否则社区只是一个缺乏认同感的居住拼图，而无法成为承载认同感和幸福感的生活共同体。
Q12 主持人：您觉得未来的一段时间内，社区参与还会出现哪些新的趋势？数字技术、人工智能等对于城市更新将带来什么变化？
刘佳燕：数字技术的快速发展，对于参与的提升带来了更多的可能性。一是拓展参与形式，比如我们可以通过大数据来拓展被动参与，也就是通过社交媒体、手机信令、传感器等的数据分析，支持更加精准地看到居民的生活方式和真实需求。此外，通过APP、小程序实现更加灵活的线上参与，以及线上空间预约。
二是丰富参与体验，借助AR、VR等技术实现改造方案的沉浸式预演。我们正在探索构建虚实融合的参与式设计平台。传统专业图纸常常让居民难以直观理解，而数字技术可以提供更加真实的场景模拟和体验，增强认知感知。
三是扩大参与群体，数字技术可以支持多角色换位体验，使弱势群体的空间诉求得到更充分的感知和响应，激活沉默意见。
最后补充一点，数字技术是个双刃剑。要警惕数字鸿沟筑起的技术壁垒（比如老人群体因不会使用智能设备而生活受阻），算法决策催生的技术霸权，以及信息茧房编织的数据牢笼（比如小众但重要的公众诉求被系统遮蔽）。所以，不能全部依赖线上渠道，要保留线下人和人之间面对面的真实交流，要保障数字边缘群体的话语权，让科技赋能，而非越位。
