尹稚:以人民为中心的中国新型城镇化战略

2019.12.09
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一、我国新型城镇化工作成效与问题

从2016年国家出台新型城镇化战略和规划走到今天,取得了一系列成就。2016年的文件确定了四大战略任务和五大核心举措,基本是围绕着以人为本、四化同步、优化布局、生态文明以及文化传承这样一条设想的中国特色新型城镇化道路推进的。

从十八大到十九大,特别是最近一系列中央财经工作会议,都对第一轮国家新型城镇化战略和规划做了大量的指标考评,阐释到目前我们所取得的成就。大概集中在以人为本的几个方面。

这轮新型城镇化战略跟传统意义上的城镇化战略最大不一样是以人为核心来推动,包括三个“一亿人”目标有望如期完成,推进户籍制度改革,推进居住证制度实施,城市群为主体的城镇化空间形态基本形成。

中国改革开放40年,很大一部分成就是在融入全球化、参与全球化竞争的背景下产生的。特大城市在我们国家参与全球化进程、并且建立新的关系当中起到很主导的发动机作用。

这些年中国作为一个基建能力超强的国家,一个有着基建“狂魔”之称的国家,我们在所有设施建设上有着非常长足的进步,至少从物质设施的角度来讲,我们历史上存在的大量短板问题正在解决,至于设施是不是运行得更加美好,是后续的社会治理问题。人居环境进一步提升,绿色城市建设有很大的成效。包括智慧城市建设大概是全球少有的进展速度快的一个典型,这和中国人对新技术的接纳,对隐私概念不太在意都有关系,这在其他国家很难在短期内做到这么高的增长速度。城市发展动力也在不断增强,无论是传统因素还是现在的创新、创业,以及新动能转换等方面,其实都有一系列进展。

同样,随着乡村振兴战略进一步推进,农业产业融合发展成效日益显著。中国农村已经不再是最传统的一产农业,到2018年,中国的休闲农业和乡村旅游已经接待了30亿人次游客,营业收入超过了8000亿元。这也是一个非常大的进展。返乡出现了一个好苗头。虽然到目前为止,2018年的返乡创业人员只有780万,这个跟“漂”在外面的好几亿农民工比起来,量并不大,但却是一个非常好的势头。乡村脱贫攻坚工作取得了决定性的进展,到明年也进入到政策收尾的时期,新一轮的政策进入开启时期,农村的建设成效显著,如图所示,在电、天然气、电话、有线、宽带、电子商务配送等这些很大的领域里面取得了非常神速的进展。大量的软环境,比如医疗保险问题、养老保险问题,城乡之间的差别都在缩小,农村的参保人数在迅速增长。

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城镇化推进了一系列具体改革,包括围绕着户籍制度改革,围绕住房制度、城乡土地制度、投融资体制制度以及初步的生态文明制度体系的建立等,政策性的内涵经历了深化的过程。如陈昌智副委员长一开篇讲到的龙港镇改市的案例,国家已经策划很多年了,从最早的政策性建议到国家提出来对一些大型的特色小镇撤镇设市,终于在今年有了突破性的进展,这是新型设市模式迈出的很重要一步,目前中国拥有龙港市这样规模和经济活力的镇还有很多。

虽然目前取得了很多国家规划的成就,但仍然存在着很多矛盾和发展不平衡的情况。首先,人群发展不平衡,农村转移人口是市民化了,但是质量不高,后勤保障制度还有待完善,从大规模的民调和大数据统计分析来看,农民工进城以后的归属感仍然是比较差的,大量随迁子女的教育虽然解决了有无问题,但仍面临一系列均质化的困难,没有达到在全国平均水平上同龄段应该达到的教育水平。第一代农民工是留城还是返乡?现在陷入到两难状态,尤其是50岁以上这一代人,参保率非常低,回乡以后仍然得不到更有效的保障。这说明我们农业转移人口市民化的后续保制度仍有待进一步完善。

第二,特定人群的公共服务供给和民生保障仍处于不足的状态,无法满足多样化需求。人口特征开始发生变化,比如老龄化问题是陡增的,养老支出增长速度很快,养老设施供给压力非常大。据2018年统计,65岁以上的老人达到了1.6亿,失能老人在4000万左右,这是非常大的压力。收入差距仍然存在,低收入人群的社会保障压力依然很大。

四大板块中,南北差异在拉大。中国不光有了东中西板块的差异,而且南北板块差异也在放大。东北地区比较严峻的是人口和经济占比出现双降态势。中国的沿边地区,人口净流出现象明显,产业基础和互联互通的基础非常薄弱,大量沿边边境城市的调查都能发掘到这种问题产生的危机感。因为我们边境管控真不是靠一张铁丝网能够拦得住的,尤其是在牧业,半游牧地区,过低的人口密度必然带来将来长期的主权管理恶化和丧失。南强北弱,这些年发展差距不断扩大。

城市群一体化发展的体制机制障碍依然大量存在,政策协同的进展非常缓慢。长三角城市群是我国最发达的城市群,虽然有各种协调机制,建立了初步协调机制、委员会机制,但当这些达成的书面型的协议真要落地的时候,其实还是面对很多实实在在的跨界门槛的障碍,推进起来仍然难度是非常大。

中心城市对世界城市格局的综合影响还有待提升,虽然我们自己看自己有几个特大人口城市、特大城市地区,单从规模讲,已经跻身世界前列,但在教育水平,研发能力等方面跟体量还是不吻合的。

不同级别城市之间发展并不完全平衡,当然这不是说要所有城市走同一条发展道路,大城市存在资源要素过度聚集的问题,大城市病较为突出,中小城市面临人口流失和活力不足的问题,还是要通过城镇化下半场的进程慢慢加以解决。新城老城发展也是不平衡的,因为我们前40年基本上超常规、超高速的发展,新城的过度扩张开始显现出一些问题,产业转型升级动力不足,路径依赖,传统发展模式依赖,仍然是地方领导主要的考虑范畴。老城普遍面对人文魅力流失,盲目大拆大建,更新体制机制不健全,这些老大难的问题现在还没有完全解决。

城乡要素流动不充分,这一版新型城镇化规划解决了进城问题,但怎么出城,城市里优质的人才、资本、资源怎么能够出城,重归乡村,这些是城镇化下半场必须要解决的问题。目前单向流动解决了,返乡的问题没有根本解决。具体有几个标志:一个是“三块地”,现在并不是很明朗,所有投资并没有得到法律意义上产权和物权的保障,基本是协议性保障。还有“三条底线”,公有制不变的前提下,耕地红线不突破的前提下,农民利益不受损的情况下,如何使得城市资源能重回农村。既要发挥它的优势,又要能守住底线。

现在农业产业体系的升级提质和可持续发展仍然很重要。现在农村一、二、三产的融合度比较低。我历来反对在农村一定要分出一二三产,应该是融合发展,过去我们搞体系化经济,哪怕到了一个村也要分出一二三产比,这个是很荒唐的,这并不适合农村的经济模式。还有,农耕文化、民族特色文化保护传承不足,传统农村的活化利用仍然处在比较滞后的状态。虽然全国搞了大量以旅游为核心的所谓的美丽乡村,很可能过不了多少年就会破产、倒闭,因为没有真正正常使用优质生态资源和文化资源,没有高效转化渠道,跟风比较多,模仿比较多,同质化的现象比比皆是。

二、我国城镇化发展的阶段特征

面向城市化的下半场,虽然我们进入到一个减速发展的时期,但是,因为我们人口基数比较大,未来下半场整个需要转移的人口量仍然是非常巨大和庞大的,我们的下半场还有二亿多、三亿人要转移,基本相当于全美国的城市化人口,这个量还是非常巨大的,市场前景依然非常巨大。只是从统计数字上来讲,我们经过高峰期以后,我们的速度会降下来,但这跟我们人口增长减速是有关的。

城乡二元结构和半城镇化确实是我们国家的独特议题。全球所有的发达国家从非城市化到城市化进程当中都存在过城乡二元结构,但是我们是比较少有的曾经用制度来固化二元结构的国家。我们靠工农业产品的剪刀差积累工业资本,靠农业土地和城市土地的剪刀差积累了城市化资本。当时的条件下这个桥不搭起来,钱没地方来。所以用制度固化了很长时间。

中国的城市化进程跟西方不太一样,西方一般很少讲政府要推进、要干预,中国有一句老话,解铃仍须系铃人,当时建的墙是政府自上而下通过制度化建设来搭的,现在要拆这个墙也不是市场力量和民众力量能拆得动的,还得依靠我们的执政者认识到这个问题,自己把墙和门槛挖了,我们城市化才能进入到一个比较好的自由的城乡资源相互流通的时期。

还有一点,我们和西方发达国家不太一样,西方国家是一步一个脚印,一步一个台阶串联式发展起来的。先搞工业化,伴随着工业化是城市化的进程,城市化进程发展到后半程了,开始回去反哺农村,像欧洲、日本、韩国,大概都到了七八十年代,城市化基本上收官了才开始振兴农村的问题,现在又加入了信息化和新技术的使用等等,所以他们的进程是串联式的,在每一个特定历史时期,比较容易集中资源、集中精力,就做一件事。中国没这么好的机会,中国是以并联式进程发展的。1949年以后,工业化、信息化、城镇化、农业现代化,是一锅粥,东北乱炖,并联式往前推进。在这样的局面下,我们面对的问题和矛盾的复杂度一定远高于其它的国家。我们不能用一种头疼医头脚疼医脚的办法解决这个问题,我们需要更广泛的跨行业的、大数据的支撑,需要跨行业的数据联勤技术的支撑,跨行业的模型模拟技术的支撑,这就是中国的特点。

五化协同是实现现代化一个很重要的内容,而且是以并联式的方式来推进的。所以我们形成以中央政府、地方政府、市场力量三重推动为主导的城市化模式,这在全球是不多见的。

目前城乡关系面临转折点,从城乡二元化向城乡融合迈进。从政策趋势来讲,从简单的反哺、简单的投资改善到全面提升,从城乡的单向流动转向城乡双向流动的重建。过去几千年来的中国是有城乡高度的互动,在美丽乡村里看到的所有的遗产都是中国历朝历代城乡文明互动的产物,都不是被绑在土地上的农民面朝黄土背朝天创造出来的。比如我们的各种“书院”等等,都是城里精英人才回到乡村以后建设出来的。

图示是国家从1982年到2019年一系列的针对拆墙,针对打通城乡关键环节,实现城乡融合发展的文件,可以看出,认识是逐步到位,力度是逐步加强。

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当前城市化还有一个特殊性的就是发展理念转型进入攻坚期,生态文明的思想、以人民为中心加上五大发展理念,包括我们进入到一个现代治理体系的重构期,推进国家治理体系和治理能力现代化。这次的十九大四中全会对这个问题有一个长期规划的蓝图,既肯定了传统治理模式、治理制度的精华部分,也留下了非常多的面向未来做进一步改革和探索的机会。比如国家规划体系目前正在完全重构当中,过去我们都讲多规合一,我一直说多规合一是个假概念,我们所有的部委在主导多规合一的试点时,都是试图用一个规划代替所有的规划,这本身是不靠谱的。我们希望未来改革是1+N+1的东西,以发展规划为上位引领,以另外一个“1”,就是国土空间规划做底线保障,而中间留下的这个空间,给不同空间尺度和不同行业领域,可以放开做各种各样探索。前提是发展问题N规归一,以发展规划为引领,服从国家意志。底线问题N规归一,所有的资源利用,由一个平台去做空间校核。如果离开这部分探索,我们这盘棋基本下死了。一张蓝图绘到底是我们的政治蓝图,而一个真正的建设蓝图、社会发展蓝图恐怕每三年、两年就要对行动计划,五年发展规划、十年城市规划做出适当的调整和修整,才能保证最终目标的正常实现。

三、我国城镇化核心要素的重大趋势

面对下半场城乡发展环境的重大变化和影响,包括世界百年未有的变局,保护主义、单边主义、民粹主义,经济贸易摩擦的增多,中美关系不确定性等一系列问题可能会贯穿更长的历史时期,规则调整压力更大,利用国际资源的障碍也会更多,如何克服困难,都是我们面对的现实挑战。同时进入动能转化的风险管控期,五化协同来推进动能转化,也面对了很多的国际压力。不管实际效果如何,几乎所有的欧美国家都提出再工业化,或者制造业复兴战略,这对中国正在急剧下滑的制造业未来究竟意味着什么,很值得反思。

我们也面对另外一个问题,中国的比邻国家穷哥们儿多,我们的中低端制造业向这些地区扩散是挡不住的趋势。我们以创新为主要驱动的发展模式,虽然在点上有突破,但是体系上还没有建起来,核心技术对外依存度依然比较高。

现在进入到要素资源稀缺的争夺时期,区域不平衡很可能在“十四五”期间还会有加剧的趋势,不会变得更好,反而有所加剧。进入到改革的攻坚期以后,体制机制突破障碍的难度变得越来越大,最典型的就是土地制度的改革问题,农村三块地能不能有大的突破。这些东西其实跟新型城市化依赖的资源、可以选择的空间布局前景都是直接密切相关的。

我们国家的人口发展趋势也会对城镇化产生深渊的影响,2013年劳动力已经出现下降拐点了,马上又面临整体人口数量的拐点,城市化率会进入到一个重要的变化时间段。而且老龄人口会进入到一个增长高峰时期,很快我们会进入到一个深度老龄化社会。老龄化的人群是挑战还是机遇,是需要公共保障还是可以进一步创造财富需要深入分析。城乡的双向流动会日益频繁,实现乡村振兴,农村人口需要保持在必要水平。我们未来住在农村的人不一定是现在定义的农民,从发达国家的经验来看,即使城镇化水平达到非常高的水平下,仍然会有一定比例的人口是居住在农村的,常年居住在农村的人口里,有半数左右是不从事农业生产的,从事的是城市功能外溢以后转移到农村去的非农化的职能,这个是我们需要认真对待的事情。

我们需要重点关注一系列的特殊人群,包括新生代农民工、低保人群、留守人口,还有迁入移民。其实这个迁入移民不仅是我们自己国内迁入所谓的新移民,还有随着我们劳动力的减少,将来可能还会面临国际新移民的问题。如何从欧盟的实践当中吸取经验教训,保证在获得劳动力的同时,仍然能维持国家公共安全和机构稳定,是所有后工业化国家面临的一个挑战。

人口流动步入调整期,流动模式从单一到全方位,到多层次,到多元化。制造业在向东西部扩散和转移,图示可以看出这些年的变化速度。

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服务业对经济的贡献开始超过第二产业,东南沿海已经逐步实现产业服务业化,仍然是吸引城镇人口的主力。

图示是对科技创新的分析,中心城市的科技创新区域等级在进一步提升,这个跟城市规模有非常直接的正相关性。规模越大,创新能力越强,达不到一定人口密度,不可能产生创新的涌现行为。

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数字经济不仅仅推动城市经济的发展,更推动中西部的高质量发展,特别是助推农村现代化。互联网加上物联网解决了农村脱离现代信息管理、脱离现代知识重构能力两个方面的问题,也许我们的农村,哪怕比较偏远的农村,在这个模式当中都会有全新的发展机会。

四、面向现代化的新型城镇化战略目标与核心内涵

现代化是以人的现代化为核心实现五位一体的,面对人的素质提升和生活质量提升,以及最终人的共同富裕。至于是通过工业化实现富裕的还是通过环境保护实现富裕的,其实并不重要,关键是生活质量的均等化。

以人民为中心的城镇中国道路,是以提升人的素质和生活质量为根本目的的,以实现人的现代化、城市与乡村的现代化,缩小城乡区域发展和居民生活水平差距为主要目标的。这条道路才是以人民为中心的高质量发展的城镇化中国道路。

考虑人的现代化,大概要从几个方面入手,包括人本共享,满足不同人群的发展需求;治理现代化,实现社会公平和人人参与;文化传承解决前人和当代人以及未来人之间的关系;六大统筹解决多元选择的可能性以及人的全面发展的问题;布局协调则直接针对不同地域人群的共同发展;绿色健康需要实现人地和谐、人民健康,有这两个前提才会有永续的发展。

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