蔡昉:新型城镇化与新发展格局

2020.10.22
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今天我将针对大家关心的中国经济长期可持续发展问题谈“新型城镇化和新发展格局”。

近期大家都在讨论“双循环”新发展格局,即“形成以国内大循环为主体,国内国际双循环相互促进的新发展格局”。我认为双循环格局是内需与外需、国内循环与国际循环、供给侧改革与需求侧政策彼此统一和相互促进的格局,这就要求进一步深化改革和扩大开放,推动一系列制度建设和政策调整,新型城镇化正是重要着力点之一。其中,我们需要平衡内需和外需,注重需求侧的可持续。由于国际循环发生了一些新变化,并且中国的特殊国情决定了要“以国内大循环为主体”,而形成这个主体的目的是为了带动国内国际双循环相互促进。在注重供给侧高质量发展和结构性改革的同时,对之前不太关注的需求侧问题给予更多关注,让两者相得益彰、相互促进,以实现“十四五”目标,顺利开启全面建设社会主义现代化新征程。

我们讲需求就要先从需求侧的“三套车”开始。“三套车”的正确含义不是有人认为的三驾马车,而是一驾马车,需要一匹马驾辕、两匹马拉套,共同组成一驾三套车。需求侧的“三套车”,即出口作为外需、资本形成作为投资内需、最终消费作为另一个内需因素,这三者在过去很长时间有此消彼长的关系,其中消费需求相对稳定。外需拉动经济增长一度比较重要,但易受国际环境的影响;当遇到外部冲击时,外需对经济增长的贡献率就会下降,投资需求通常就会取而代之,以驱动中国经济增长。近年来,我们更加强调转变经济发展方式,消费需求起到的作用越来越大,成为拉动经济增长的主要因素。这一趋势性变化是经济发展阶段变化的必然结果,是协调性和平衡性提高的表现,这种新情况有挑战更是机遇。

如下图所示,蓝色部分即消费对GDP增长的贡献份额显著提高,但其拉动GDP百分点呈下降趋势,两个现象并不矛盾。在消费贡献率(百分比)提高的同时,其拉动GDP的百分点下降,是因为经济增长本身在减速,从2012年之前的两位数到这些年的一位数,且逐年下行。由此可知消费需求是三套车中最大潜力所在,因为我国存在超大规模市场。

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接下来我们做一个国际比较。消费率这个指标是最终消费需求占GDP的比重,从世界银行提供的数据来看,中国的消费率有两个特点:一是消费率低于世界上其他主要经济体,进行比较的包括我们所处的分组行列的中等偏上收入国家、收入水平低于我国的中等偏下收入国家,以及美国和欧盟这些主要发达经济体,这些经济体的消费率比我们都要高很多。

二是消费率一度呈现多年的下降趋势,现在有所回升,但仍然很低。造成消费率下行的原因很多,其中最主要的原因是在那些年,居民收入的增长没有和国民经济增长保持同步,虽然这个现象已经得到改善,但是,迄今为止,我国最终消费总规模世界占比,与我国人口占比和经济总量占比还不相称,就是说我们还有很大的差距和潜力。

中国人口占世界人口18.2%,GDP按照官方汇率计算已占世界的16.3%,但最终消费只占世界的12.1%。如我们的GDP比重和消费比重能达到一致,就还有4个百分点的潜力可以挖掘,产生的消费总规模相当于英国的全国数量,将对中国经济有非常显著的拉动作用。最终消费中30%是政府消费,70%是居民消费。居民消费部分更有潜力。中国目前城镇化率60.6%,就是说还有40%的人生活在农村,但他们在居民消费中只占22%。农村居民消费将是未来拉动中国经济最大的潜力。

挖掘潜力的最大挑战是让居民收入与经济同步增长。把居民收入增长率和GDP的增长率进行比较,整体趋势是同步的,不同时期不尽相同。20世纪80年代中到90年代末,GDP的增长超前于居民收入增长,劳动收入占比很低,意味着这个时期我们注重了做大蛋糕,但是蛋糕没有完全、合理地分配好。党的十八大以来,居民可支配收入的增长速度明显超过了GDP增长,其中农村居民收入比城市居民收入增长还要快一些,这确保了我们每年能有1300多万农村人口脱贫,预计今年将实现全部农村人口脱贫。

全面建成小康社会的目标包括“两个翻番”。一是GDP总量在2010年基础上到2020年翻一番,由于疫情影响,恐怕还需要一年或者半年的时间才能完成。今年全国两会也没有为今年定出具体的GDP增长目标。二是城乡居民收入在2010年基础上翻一番。今年经济在第一季度受疫情冲击是“-6.8%”的负增长,但第二季度转入正增长,按此趋势,世界银行预测中国可能是全球唯一正增长经济体,其预测增长率为1%,后来又提高到1.9%。从现在的实际情况预测,也很有可能是高于2%。如果是2%或不低于2%的GDP增长率,城乡居民可支配收入能够与GDP保持同步增长,即达到1.9%的增长率,就可以实现这个翻番目标。

中国居民收入增长要保持与GDP增长同步,很重要的一个途径是推动新型城镇化。在过去40多年,中国实现了全世界史无前例的快速城镇化。尽管赶超的速度非常快,但是,一方面肯定还没有赶上发达国家。高收入国家平均城镇化率是84%,我们只有60.6%。另一方面也还没有赶上中等偏上收入国家的平均水平。我们在中等偏上收入国家中人均GDP属于平均水平之上,2019年我们人均GDP超过1万美元,这个收入组的平均水平是9000美元,但是,我国的城镇化率却比中等偏上收入国家平均水平低6个百分点。预计在“十四五”时期,我们可以跨越高收入国家的门槛,即12000美元,因此,这个城镇化差距我们要迅速弥补。

除了这个潜力之外,还有一个很重要的城镇化潜力是中国特有的“常住人口城镇化率”与“户籍人口城镇化率”之间的差距。统计局定义一个人在一个地方居住6个月及以上就属于这个地方的常住人口,那么在城镇地区居住6个月及以上的人口就是城镇常住人口,也就被统计到常住人口城镇化率指标中。统计局还有一个定义叫“外出农民工”,即离开本乡镇6个月及以上的农村劳动力。农民工离开本乡镇后大部分都进城了。可见,农民工属于“被城镇化”的人口群体。从图中可见,两个城镇化指标之间有16个百分点的差异。

然而,进城农民工并没有拿到城市户口,没能享受到均等的基本公共服务,同时他们的收入偏低且不稳定,就业也不稳定,这相应地抑制了他们的消费,由于有后顾之忧,农民工群体的消费水平被大打折扣。有研究表明,如果把农民工转化为城镇户籍居民,即使工资没有提高并且其他条件不变,仍能把消费水平提升27%。因此,填平户籍人口城镇化率滞后于常住人口城镇化率的这16个百分点缺口,是中国目前特有的巨大消费潜力。这里说的“其他条件不变”,是经济学的分析逻辑,不做这种假设就没法做出准确的计量。拉丁语中甚至有只有一个专用语ceteris paribus。有人把这种说法理解为我不主张提高农民工的工资。其实,获得城市户口之后,这些劳动者的就业更稳定,能够接受更多的技能培训,工资提高速度也更快,社会流动性也增强,可以明显有助于扩大中等收入群体。这项改革对国家和个人都是有明显收益的。

当我们讲中国的城镇化,我们讲的是新型城镇化。新型城镇化,新在什么地方呢?新在以人为核心,当前就是以农民工市民化为核心的城镇化。同时,这也是实现“双循环”、形成新发展格局的主要途径。

前面我们讲提高收入,这就意味着做大蛋糕,但是,如果这个蛋糕分得不好,也不能充分转化成居民的消费。假设有两组人,一组穷人和一组富人,富人的特点是可以随心所欲地消费,但是其拥有的收入不可能全部消费完,因为他已经没有那么多的需求了。反过来对穷人而言,他们对很多消费内容仍有渴求,但他们的收入并不能保证消费的实现。两种情况合起来,就会造成过度储蓄。因此提高消费率以及消费对经济增长的贡献率,另一个途径就是改善收入分配状况。

目前仍然存在着收入差距过大的问题。根据国家统计局对城乡居民收入五等分的数据,可以看到这个差距。我们将城镇最高20%收入组与最低20%进行比较,目前有接近6倍的差距。农村居民中收入最高20%和最低20%相比,目前是8.5倍,虽然低于历史最高的9.5倍,但总体看仍然呈提高趋势。把城市最高20%和农村最低20%相比则是22倍,差距非常大。设想一下,如果把这个差距消除掉或大幅减小,消费率可以明显提高多少。问题在于,农村居民系统性、趋势性地缺少增收的渠道,没有可持续增加收入渠道,因而很难显著缩小与城市的收入差距。

目前农村居民的收入增长主要来自于工资性收入即外出打工的收入。如果这个务工机会不是稳定的、终身的,劳动者本身不是充分顺畅流动的,在劳动力市场和基本公共服务上未能享受均等待遇,都会影响农民家庭收入的可持续性和稳定性。实际上,新冠疫情就暴露出来这种不完全城镇化的一大弊端。劳动者居住地与工作地、户籍所在与常住地的不一致,加大了不必要的季节性人员流动。而在遭遇突发事件后,大规模的返乡和返城都更为困难,造成生活和工作异常,延误复工复产。加上许多基本公共服务与户籍挂钩,妨碍获得机会的均等化,也让劳动者无法后顾无忧地消费。

由于新冠肺炎疫情的影响,2020年第二季度农村居民收入情况与往年同期相比,就完全不一样,往年在第二季度,农村居民收入同比增长一般是6%-7%,今年则是-4.7%。尽管随后会逐渐得到恢复改善,但是,这一年农民收入无疑遭受到很大的损失。这告诉我们,户籍制度这个旧体制的堡垒,是会在关键时刻给经济社会运行带来重大制约的。

同时,农业劳动力不能充分转移也会阻碍农业生产方式现代化的顺利推进。我们总是在讲农业适度规模经营,现实是,中国的农户规模只相当于美国的0.4%,与同为小农户的印度和日本相比,我们也仅相当于它们一半的水平。只有让农业劳动力比较彻底地转移出去,才能真正扩大土地经营规模,提高农业的劳动生产率,才有农业生产方式的现代化。越是完全彻底的城镇化,即以农民工落户为核心的新型城镇化,越有利于实现规模经营、提高农业劳动生产率,实现产业兴旺的目标,同时避免出现农业衰落和农村凋敝的现象。否则的话,“四化同步”就不太可能实现。

因此,新型城镇化的核心是农民工的市民化。为了解决城镇化不彻底和户籍制度改革推动不力的问题,中央提出“提高户籍人口城镇化率”的要求,地方政府采取的办法是就地变更户籍身份。当你把“县”变成“市”、把“乡”变成“镇”变成“区”、把“村委会”变成“居委会”,人的户籍身份就变了。图中显示这个因素对城镇化的贡献率高达53%。但是,其他情况都没有变,而只是变了一个统计口径而已。真正的新型城镇化落脚点应该着眼于进入到城市的农民工,“就地变更户籍身份”既解决不了农民工落户问题,且潜力已逐渐用尽,应该把户籍制度改革作为新型城镇化的主要推手,尽快消除常住人口与户籍人口城镇化率之间的巨大缺口。

现在,从中央到地方到学者,对于户籍制度改革的必要性和紧迫性达成了高度的共识。提高非农劳动参与率、促进资源重新配置、扩大居民消费,从而提高潜在增长率,是户籍制度改革的显著社会收益。我们的研究显示,户籍制度改革可以带来真金白银的改革红利,即通过促进劳动力的流动和资源更有效率配置,达到提高潜在增长率的目的。

但户籍制度的改革阻点在于改革成本与改革收益的不对称。地方政府支付主要的改革成本,却不能获得全部改革收益,因而产生改革激励的不相容。经济学有个词叫“外部性”,即私人成本和社会成本不一致,私人收益和社会收益不一致,这里就表现为中央政府与地方政府的改革激励不相容。打破困局的关键是做出明确的成本分担和收益分享的安排。中央政府和地方政府之间需要更合理地分担改革成本,更合理地分享改革收益。总的来说就是,中央政府要更多地为推进户籍制度改革埋单。

文中配图来源于嘉宾演讲PPT,未经授权不得转载


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