党的十九大指出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，同时要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，实施乡村振兴战略。当前，我国"19+2"城市群规划也已基本完成编制并批复，但是我国城市群普遍存在国际竞争力不强、发育水平不均衡、区域一体化水平不足等问题。
经过研究，我们认为应该在城市群与大中小城市、小城镇及乡村之间增加一个关键层级--都市圈，将都市圈作为推进城市群健康高质量发展的核心抓手。我国未来的城镇化格局应逐步形成"城市群-都市圈-中心城市-大中小城市协同发展-特色小镇-乡村振兴"统筹发展的总体战略格局和全尺度空间组合链条。
依托国家新型城镇化大数据库公共服务平台，通过集成百度地图导航数据、滴滴出行数据、腾讯人口流动数据、工商法人注册数据等大数据资源，初步分析了我国都市圈的人口经济联系情况、不同发育水平和存在的主要问题。在此基础上，提出我国都市圈划分标准和分类引导思路，以及相关工作建议。
一、我国都市圈的划分标准及分类引导
1.以人口规模和国家战略需求为标准选取都市圈中心城市
在梳理国内外都市圈相关研究成果基础上，研究团队结合大数据分析，认为将市区人口超过300万人、1小时等时圈内人口密度达到1000人/平方公里左右作为都市圈划定的基本门槛，较为符合我国国情。目前我国人口超过300万人的超大城市、特大城市和I型大城市共40个左右，基本包括了各直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市。目前我国城市的市区人口密度均值约为1000人/平方公里，在都市圈划定过程中，可以根据中心城市所处的发展阶段、经济板块、发展潜力适当调整门槛。
同时基于国家战略需求培育一批都市圈，促进国土均衡开发。我国幅员辽阔，各大板块国土空间格局需要均衡发展，以保障国家繁荣稳定和长治久安，仅培育东南沿海和中部的都市圈难以有效支撑和带动庞大国土范围内的经济发展和民生问题，在培育都市圈时需要统筹考虑区域差异和国家地缘政治、边疆繁荣稳定的需求，在影响国土安全、民族稳定、社会和谐、具有特殊国家地缘政治战略考虑的地区培育布局都市圈。
2.以与中心城市的联系度为标准确定都市圈范围
在中心城市2小时等时圈的基础上，选取与中心城市日平均双向流动人口占市域总人口比重超过1.5%的城市作为都市圈的外围城市（如果同时处于两个或以上中心城市的辐射范围内，则将这些城市划定为同一个都市圈）。
3.初步筛选的都市圈名录、分类与引导重点
图1.我国主要都市圈1小时和2小时等时圈范围图
基于人口规模、国家战略需求、与中心城市的联系强度等因素的综合评价，本次研究初步筛选出成熟型都市圈（即都市连绵区）、发展型都市圈和培育型都市圈三类。
成熟型都市圈包括长三角都市连绵区和珠三角都市连绵区，是世界级城市群的核心区域，未来应进一步提升高质量发展水平，加强对外开放，调节区域产业结构，提高都市圈的国际竞争力，将中心城市建设成为全球城市，并引领区域向世界级城市群发展。
发展型都市圈包括北京都市圈、天津都市圈、武汉都市圈、南昌都市圈、长沙都市圈、成都都市圈、重庆都市圈、郑州都市圈、西安都市圈等等，此类都市圈内部已经形成初步联系，但中心城市的带动能力仍需加强，未来应重点引导中心城市发挥辐射带动作用，推动都市圈内城市间形成网络结构，加强区域一体化。
培育型都市圈包括石家庄都市圈、哈尔滨都市圈、大连都市圈、济南都市圈、拉萨都市圈和喀什都市圈等等，此类都市圈的中心城市辐射功能尚弱，城镇间联系较少，应先壮大中心城市发展能级，从而带动都市圈的总体发展质量提升。
二、当前我国都市圈发展存在的主要问题
对筛选出的都市圈进行分析，我们可以发现我国都市圈存在一些突出的共性问题。
1.都市圈发展不均衡，区域差距巨大
我国都市圈发展极不均衡。不同区域的都市圈发展程度差距较大，部分地区，如上海、杭州、南京都市圈以及广州、深圳都市圈已经基本形成都市连绵区，发育程度高，发展动力强劲；而西部地区的都市圈范围普遍较小，有些甚至难以覆盖本城市行政范围，且发育程度低，发展动力较弱。
图2.我国都市圈1小时人口密度排序图
我国都市圈整体人口密度较低。根据37个都市圈1小时交通圈范围测算，我国37个都市圈中，81%的都市圈人口密度不足1500人/km²（图2）。其中，最高的上海都市圈的人口密度为4200人/km²,低于东京人口集中地区8700人/km²的人口密度；而南昌都市圈仅为810人/km²，昆明仅为730人/km²，分别为上海的19%和17%。
图3.我国都市圈地均GDP排序图
我国都市圈的经济发展水平均明显低于世界主要都市圈，未来仍有较大的提升空间。在37个都市圈中，81%的都市圈的地均GDP产出不足5000万元/km²（图3）。其中，最高的是深圳都市圈，为1.7亿元/km²，仍远低于大伦敦地区（14.8亿元/km²）、东京都市圈（6.6亿元/km²）和纽约都会区（3.4亿元/km²）的地均GDP水平。武汉都市圈和合肥都市圈分别约为3200万元/km²和2070万元/km²，仅为深圳都市圈的19%和12%。
2.都市圈内部呈割裂发展态势，人口和经济联系不匹配
都市圈中心城市与周边外围城市处于割裂状态。在人口方面，根据2017年数据测算，34个跨市域都市圈中，超过85%的都市圈中心城市与周边外围城市之间每天平均人口流动规模不足8万人次（图4）。其中，规模最高的是深圳，约12万人次，远低于东京都市圈内三县平均向东京都每天通勤的人口规模（约86万人）。最少的是大连，仅有1.7万人次。
图4.2017年都市圈中心城市与周边外围城市之间日均人口流动规模排序图
在经济方面，根据2017年数据测算，71%的都市圈中心城市与周边外围城市之间经济互相投资规模不足50亿元（图5）。最高的是上海，约399亿元，其次是北京、深圳、天津，最少的是呼和浩特，仅为3亿元。
图5.2017年都市圈中心城市与周边外围城市之间经济互相投资规模排序图
中心城市对周边外围城市的带动作用不强。近60%的都市圈中心城市与周边外围城市人口流动规模占中心城市与所有城市人口流动规模的比重不足15%（图6）；在经济方面，超过70%的都市圈中心城市与外围城市互相投资规模占中心城市与所有城市互相投资规模的比重不足15%（图7）。
图6.中心城市与外围城市人口流动规模占中心城市人口流动总规模比重排序图
图7.中心城市与外围城市互相投资规模占中心城市相互投资总规模比重排序图
大部分都市圈人口和经济联系不匹配，处于割裂发展状态。以日均人口流动规模5万人次和年互相投资规模80亿元为参考，通过都市圈中心城市与外围城市人口-经济联系强度耦合分析发现，我国都市圈可以分为强人口-强经济、强人口-弱经济、弱人口-强经济和弱人口-弱经济四种不同类型（图8）。其中，强人口-强经济类型的都市圈共8个，占24%，包括上海、北京、深圳、天津、厦门、杭州、西安和广州都市圈。其他的都市圈均处于明显的割裂式发展状态，包括强人口-弱经济、弱人口-强经济和弱人口-弱经济三种类型。其中，弱人口-弱经济类型的都市圈达到15个，包括大连、银川、呼和浩特、沈阳、哈尔滨、长春、济南、南京、宁波、合肥、南宁、武汉、兰州、西宁和重庆都市圈。这些弱人口-弱经济都市圈中既有东北、西部、中部地区都市圈，也有东部沿海经济发达地区的大城市都市圈，说明人口和经济联系的不匹配是当前我国都市圈发展面临的重要问题。
图8.中心城市与外围城市人口-经济联系强度耦合分析
3.中心城市人口资源过度集中，城市结构急需优化
高度集中的人口和资源会带来的"大城市病"，是都市圈发展面临的突出问题。都市圈中心城市的集聚带动作用促进都市圈的发展，但我国目前的超大城市和特大城市都逐渐出现了人口、功能、资源过度集聚带来的社会、经济、环境等一系列问题。例如北京市人口规模庞大且过度集中于中心城区，对饮用水等资源供应、城市公共服务供给都产生了很大压力。其他城市也出现了交通拥堵，失业率、犯罪率上升、环境污染等大城市通病,严重影响了居民的工作和生活，进而制约了中心城市的高质量发展。
4.都市圈划分标准和统计制度不健全，发展监测和评估手段匮乏
我国尚未建立都市圈划分标准和相应的统计制度。目前国内多个地区提出要发展都市圈，但由于缺乏都市圈划分标准和指标，没有建立起相应的统计制度,既无法有效评估都市圈发展现状和问题，也无法指导和促进都市圈长远健康发展。这一状况明显已落后于我国都市圈发展的实际情况，亟需建立都市圈划分标准和相适应的统计制度。此外，一些发达地区利用大数据等新手段开展了都市圈的监测和评估，但仍不系统不全面，对都市圈发展的指导意义不强，亟需建立标准的、系统的全国都市圈监测评估大数据平台，为都市圈发展和治理决策提供科学依据。
5.都市圈发展缺少协调机制和执行保障措施，一体化水平较低
现有国家"19+2"城市群规划对于都市圈发展的指导，还停留在宏观建议层面，都市圈发展缺乏顶层设计、分类政策指引和核心抓手，由于跨行政边界，缺乏相应协调机制和执行保障措施。当前，都市圈内交通联系还不通畅，通勤成本高；虽然高速公路网络基本形成，但是城际轨道交通建设明显滞后，交通枢纽衔接换乘不便，制约了通勤圈的形成和发育。高速公路、普通国省道存在"断头路"和"瓶颈路段"，机场群、港口群协同发展不足。区域性文化、体育类公共服务设施重复建设严重，布局缺乏统筹。都市圈内城市间产业同质化，市场壁垒仍然存在，城市间采取竞相压低地价等手段招商引资，加剧恶性竞争，资金、技术要素流动还不通畅，没有形成分工合作的产业发展体系。
三、促进都市圈发展的政策建议
针对下一阶段都市圈工作，我们建议：
1.加快推动都市圈国家层面立法工作，建立与都市圈相适应的国家统计制度
建议在城市群工作基础上，进一步将都市圈作为我国当前新型城镇化工作的核心抓手，制定相关政策措施促进都市圈一体化发展。学习借鉴美、英、日、欧盟等都市圈建设经验，加快都市圈层面的国家立法工作，建立超越城市行政管辖权限之上的都市圈统筹规划协调机构和协调机制，为都市圈发展和管理提供法律和制度保障。建议将都市圈一体化发展纳入地方领导干部政绩考核范畴。研究都市圈划分标准，建立一套与之相适应的国家统计制度，解决都市圈发展现状与都市圈划分标准及统计体系严重脱节的问题。
2.加紧编制都市圈发展规划，实现交通互联互通、设施共建共享和生态联保联治，培育持久的内需动力
在国家"19+2"城市群规划的基础上，立足都市圈发展实际，根据东、中、西部地区区域差异，成熟型、发展型和培育型的都市圈分类制定政策指引，编制都市圈发展规划，顺应市场规律，发挥有为政府的作用，推动实现交通互联互通、设施共建共享和生态联保联治。在大都市圈内建设高效便捷的城际轨道交通，在中小都市圈内构建适宜的通勤交通体系。改革体制机制，建立健全都市圈统一的就业市场。打破个人消费服务和公共服务设施规划建设中互相分割、各自为战的局面，避免不合理的布局和重复建设，努力形成都市圈统一、高效、公平、可持续的地方服务体系。以都市圈培育发展为抓手，持续推进人口集聚、就业稳定、设施配套完善等进程，有利于推动居民消费提升、释放城镇软硬件设施建设需求，培育消费和投资增长的持久内需动力。
3.出台指导都市圈一体化发展配套政策文件，强化分类发展引导
立足都市圈发展实际，根据东、中、西部地区区域差异，对成熟型、发展型和培育型的都市圈分类制定配套政策文件。对于成熟型都市圈，政策制定要聚焦发展过程中矛盾的协调和区域协作问题，整合区域整体优势，包括控制城镇空间蔓延、区域基础设施的共建共享、区域环境的共保及促进协调的组织机制建设等，并在空间上促进网络状结构的形成。对于发展型都市圈，政策制定要重点促进该区域的快速发展，推动工业化与城市化向较高层次迈进，要能够指导基于发展过程中的协调问题，例如区域性大型基础设施的共享共建问题、大型公共服务设施的区域配置问题、生态环境的共同保护等，并促进圈层放射状空间结构的形成。对于培育型都市圈，政策制定要重点培育区域的发展环境、发展条件、发展能力，依托于政府公共资源作用的发挥，建立促进区域发展的运行机制，引导城市化集聚发展，培育中心城市综合实力和辐射带动能力，增强区域自我发展能力，初步形成政府主导、市场推动、加快发展的态势，并促进单核心放射状空间结构的形成。
4.建立全国都市圈大数据平台，为监测预警和宏观决策提供科学支撑
利用大数据等信息化手段，建立全国都市圈大数据平台，实时动态监测都市圈人流、物流、经济流和信息流情况，支撑区域政策制定的科学化和管理的精细化。利用大数据在产业经济、人口管理服务、交通监测预警、公共安全、环境监测、区域规划、生态保护与治理等方面提供的智能支撑，实现政府区域治理能力和水平升级。
5.开展都市圈一体化发展相关试点工作，推进区域治理创新
为深入推进都市圈发展，建议开展都市圈一体化发展相关试点工作，选择国内不同类型都市圈，重点在轨道交通通勤系统、设施共建共享、构建统一劳动力和住房市场等领域开展试点，形成可复制可推广的模式，及时在全国都市圈推广成功经验。改变行政区管理思维，引导树立区域治理理念，构建区域治理体系，推进区域治理创新，加快提升我国区域治理水平，实现治理能力现代化。
四、结语
都市圈作为推进城市群健康高质量发展的核心抓手，将在未来我国城镇化工作中发挥重要作用。但是当前我国都市圈普遍存在发展水平较低，部分中心城市过度集聚且与外围城市处于割裂状态等问题，亟待在都市圈尺度上统筹布局，系统解决当前问题，培育持久内需动力。建立相应的法律法规、引导政策、协调机制和统计制度，促进都市圈健康高质量发展，将是下一步推动我国都市圈培育发展工作的重点。
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