环境治理的信息政治学：中央环保督察如何驱动公众参与?

现代国家治理体系中，决策者与执行者往往是分离的，中央与地方政府间广泛地存在着委托-代理关系。随着经济社会发展日趋复杂化，无论是国家层面还是地方层面的治理过程都渐趋专业化、技术化，这迫切需要决策者拥有对特定政策的充分信息和丰富知识，而决策者往往囿于委托-代理关系而难以对政策执行全知全能，使得信息不对称成为国家治理现代化的关键挑战之一。改革开放以来，我国在国家治理实践中，一方面面临着地域广大、人口众多的治理难题，另一方面社会经济快速发展引起社会结构日趋复杂、利益诉求多样化。因而，中央政府为了激励地方发挥积极性，将一系列管理权限下放地方(Jin, Qian & Weingast, 2006)。然而，分权在激励地方的同时却放大了央地信息不对称造就国家治理的“信息难题”。因此，有必要审视国家能力的信息维度，即中央政府通过何种机制收集地方信息以监督政策执行，以及不同信息收集机制带来了何种政治后果?

如果以主导信息收集过程的主体划分，国家的信息汲取行为大致分为两类：自上而下的行政收集和自下而上的民意反映。自上而下的信息收集主要包括日常性监管、稽查和考核等，是中央或上级政府主动到地方收集信息的过程；自下而上的信息收集则依赖于民众参与，包括公众通过信访、网络和媒体等向上级政府反馈地方层级的治理信息，本质上是政府吸纳民意的前提条件(Meng, Pan & Yang, 2017)。近年来，两种信息汲取机制在各级政府的治理过程中得到了越来越多的应用。就自上而下而言，由中央政府发起的督察机制已经成为重要的政策工具，包括环保、反腐和扶贫在内的重点政策领域均存在密集的督察，且督察活动从时间上和空间上都日趋密集，对多项政策的执行产生了深远影响；就自下而上而言，网络渠道由于其便捷和廉价的特性，正在成为公众参与公共治理最有潜力的新媒介(孟天广、李锋，2015),乃至中央政府从顶层设计角度日益重视“自下而上”政策反馈的重要性，建设了诸多依托网络和媒体汲取公众意见的渠道(孟天广、赵娟，2018)。概言之，上述两种信息汲取机制构成中央政府在国家治理过程中监督和激励地方政府的信息基础。

然而，这两种信息汲取机制的关系为何呢?这一理论问题之所以重要，是因为在地方治理实践中，中央政府往往会通过派出督察组、巡视组或联络组的形式，前往实地收集一手信息。在督察组进行实地调研的同时，也会广泛面向社会征集意见，特别是在被调研问题上长期存在却始终未得到有效解决的社会关切。征集过程中反映上来的信息与线索往往成为进一步调研的依据。最终，督察组将调研结果向中央报告，并反馈给地方政府，督促其整改落实。在这一过程中，中央督察能否有效动员公众参与，对于“自上而下”督察机制是否有效，中央能否准确掌握地方施政情况，乃至央地间的信息不对称能否得到消减，国家政策能否得到有效落实都具有重要意义。如果在中央督察的驱动下，公众更加积极地向中央反映地方治理信息，那么督察组就会投入更多注意力在公众关切的热点议题上，从而提高督察效率，进而提升中央政府的信息汲取能力以更精准地监督地方政府；反之，如果自上而下的督察机制未能动员公众参与，即自下而上的公众参与热情不高，那么中央督察所依赖的信息源受到限制，不利于削减央地之间的信息不对称。

众所周知，公众反馈信息在中央督察中扮演了极为重要的角色。以本文所研究的中央环保督察为例，督察组内部设有专门的“信访组”,听取群众从各种渠道就环保问题反映的情况，正如中央第四环保督察组组长张宝顺所言，“群众信访举报是生态环保督察工作的重要信息来源，通过信访举报发现和查处群众反映突出的生态环境问题，就会形成巨大合力，强化督察效果。”(新华网，2019)通过信访举报，督察组不仅可以快速了解到常规调研难以触摸的细节问题，更可以全方位了解地方政府在环境治理上的努力，并以此作为进一步督促其落实整改的依据。仅在2015年到2017年间开展的第一轮环保督察中，督察组就受理群众信访举报13.5万余件，并对近2万名官员进行了问责(吉林省生态环境厅，2018)。实际上在督察结束后，地方政府大多会主动向社会公开督察中的信访举报转办情况，与边督边改情况并列，作为本地在环保督察后整改情况的重要依据。

为了考察中央督察对公众参与的影响，探讨“自上而下”信息收集和“自下而上”信息反馈两种信息机制的关系，我们选取生态环境部开展的中央生态环境保护督察(以下简称“环保督察”)进行研究。中央环保督察由生态环境部牵头，中组部和中纪委的有关人员参加，从2016年起组建多个督察组对各省(自治区、直辖市)党委和政府开展环保督察。值得注意的是，环境治理的中央激励和公众利益存在耦合：中央政府希望通过督察来督促地方政府加强环保工作，改善环境质量，而公众随着环境意识的提高，也提高了对地方环保质量的诉求并期待地方政府提升环境质量。因此，就信息的供给侧而言，公众有激励配合中央督察，以多种形式积极向督察组反映线索。而就信息的需求侧而言，环境问题天然存在分散性和隐蔽性，督察组仅仅依靠体制内调难以全面了解地方实际环境情况，因而也有意愿听取民意反馈，在民众反映的信息中寻找线索。本文正是以此为契机，试图识别中央环保督察对信息的需求能否有效动员公众对地方性信息的有效供给，即自上而下的信息收集是否激励了自下而上的民意反馈。

中央督察的目的是为了从地方收集信息，但督察本身又是一个释放信息的过程：督察组需要告知社会公众自身的存在，解释自身的职能，并鼓励公众积极反映信息；社会公众同样会传播有关督察的信息，进一步扩大督察在公众中的影响。督察所释放的信息对公众参与的激励作用可能存在三种机制，即基于政治机会结构的动员、彰显国家监管能力和传播过程中的社会学习。这三种机制既存在独立影响，也存在交互强化作用，共同促进公众环保参与。

首先，基于政治机会结构的动员。广义上，督察信息面向公众的传播过程可被理解为政治动员，即政府为了特定目标而提供激励，以诱导公众实施有利于实现该目标的行为(孔繁斌，2006)。在国家与社会的互动中，只要存在动员需求，政府就有动机提供激励，如黄正林(2006)研究了抗战时期中共在敌后抗日根据地通过政治运动提供的激励；张济顺(2004)研究了新中国成立初期中共通过基层社会的整顿和社会生活计划供应的实施，其本质同样是国家对公众提供集中的激励，使基层社会成为可资利用的政治力量。相比之下，督察所动员的预期行为并非普通的日常生活行为，而是对政治生活的参与行为，盖因普通动员主要通过政治教化来传递信念，进而改变民众行为(Finkel, 2002),而对参与的动员则需要政治机会结构的开放。国家通过创设有利于参与的政治渠道，可以展现更为广阔的参与场域，提升公众参与的预期收益，进而直接激励民众以特定形式参与到政治中来，如海吉登(Heijden, 1997)发现不同国家政治机会结构的差异可以解释其环保运动组织化程度的不同，进而影响公众对环保运动的参与； 沃尔德等人(Wald et al.,1996)发现社区的政治机会结构越开放，同性恋群体越有可能争取保护自身的权益；童志峰(2013)基于农村社区经验，发现基层政治机会结构，如法治意识、信息流通和分化的行政体系均显著影响农民环境抗争的策略。然而，现有研究大多关注长期制度对政治机会结构的形塑，而对短期政策带来的冲击关注不足。本文基于中央督察的准自然实验，尝试阐明即使是一项短期行动，同样会显著改变公众所面临的政治机会结构，进而对其参与行为产生影响。

其次，彰显国家监管能力。公众对中央督察的感知、理解显然不止于其信息收集过程本身，其背后更体现了国家有充足的意志来准确掌握地方情况，进而强力推动政策贯彻，而督察行动的主要目的恰在于此。2019年，生态环境部副部长在解读督察工作规定时表示，督察行动充分体现了党中央、国务院推进生态文明建设、加强生态环境保护工作的坚强意志和坚定决心(搜狐网，2019)。学界通常将这一过程抽象为政治宣传对国家能力的彰显，如黄海峰(2018)认为思想政治教育除了提供价值观上的引导，还体现了国家在意识形态工作上的能力和决心。 黄海峰(2015)阐明了更为普遍的情况，即宣传工作在本质上都是为了体现国家对社会生活的管理和控制能力。督察行动本身是对国家资源的投入和重新调配，此类付出成本以增强承诺可信度的做法在政治生活中极为常见，如诺斯和温加斯特(North & Weingast, 1989)从英国的光荣革命出发，认为宪法提供了一个可信承诺，从而解决了国家的融资问题；阿西莫格鲁和罗宾逊(Acemoglu & Robinson, 2000)将政治转型视为一个精英在讨价还价中为避免暴力冲突而建立约束自身的制度，以达成可信承诺的过程。本文的贡献在于将可信承诺的定义从政治制度拓展到一般性的政策，认为只要政府先期做出了可观的投入，其就可以避免话语过于“廉价”(cheap talk),进而表明自身有着足够的决心和能力收集地方信息，从而激励公众参与到自下而上的监督中来。

再次，传播过程中的社会学习。以上两个机制都假定了信息在公众间的传播是一步到位的，即全体公众都能同时了解到有关督察组的情况。遗憾的是，这一假定在现实政治传播中并不成立，政府向公众传达的信息往往并非被直接接收，而是经历了公众内部的传播而最终扩散。政治学者历来重视信息传播中的异质性，如鲁皮亚(Lupia, 1998)即提出“关切公众”(attentive public)的概念，指出只有少部分公众会持续注意政府的举动，并对其作出反应。当然，随着时间的推移，与公众利益切实相关的信息终将通过媒介扩散，最终为大部分人所获知。切日洛·马登斯(Cerrillo-i-Martínez, 2011)研究了西班牙公共部门面向公众的宣传活动，发现信息在公众内部的传播对其最终的全面覆盖至关重要，而孟天广和郑思尧(2017)通过大数据方法研究了政务新媒体的传播模式，发现政府信息只有通过广泛传播才能够深刻影响网民对公共事务的兴趣及参与行为。本文在现有研究的基础上将央地关系引入分析，即评估中央政府直接传递的信息能否被本地公众传播和学习。这一拓展的意义在于，与西方国家治理中从政府直接跳跃到公众的社会学习模式不同，中央政府虽然可以通过大众传媒直接向公众传递信息，但公众未必认为这些信息与切身利益直接相关，也就可能不会在社会网络中扩散这些信息。本文认为，督察虽然由中央发起，但其影响力随着工作开展而不断扩大。即使在督察开始之初，公众未必认为其真的能对地方政府的环境治理行为产生影响，但督察范围的扩大和处理问题的力度将最终带来公众对督察的配合。

以上三个机制对公众参与均存在独立影响，但机制之间也存在交互：政治机会结构的开放将带来更为广泛的政治吸纳，而政治吸纳恰恰有利于监管能力的增强；中央对地方的有效监管提振了民众对中央的信心，从而使其能更积极地参与到开放的政治机会结构中；传播过程中的社会学习使得更广泛的民众得以了解督察行动，从而让政治机会结构的开放和监管能力的彰显能更好地为公众所知。总之，我们预期中央督察可以通过政治机会结构和彰显国家能力来激励民众参与，而这种激励效应受社会学习影响，随着督察的深入开展而逐步增强。因此，我们在此提出两个理论假设：

H1a: 在其他变量不变的情况下，受到中央督察的地级市将有更多的公众环保参与。

H1b: 在其他变量不变的情况下，中央督察对环保参与的激励作用将随着时间推移而逐步增强。

督察给公众参与带来的影响受到诸多因素的制约。督察的激励效应受到特定的国家-社会关系、官僚体系结构乃至个体政治心理的影响。作为对这一现象的验证，生态环境部在第一轮督察后又组织了“回头看”,旨在追究“地方在督察整改中存在的思想认识不到位，以及敷衍整改、表面整改、假装整改和‘一刀切’等情况”(中国政府网，2019)。显然，督察在某些时间、区域和问题上起到了显著效果，而在另一些场合则效果欠佳。督察效应所表现出的这种异质性，实际上严重制约了其对公众参与本应发挥的激励作用，因此同样应加以研究。督察效应的异质性存在三种可能的来源：一是对压力性体制的依赖，二是公众所拥有的参与知识和能力的差异，三是公众诉求的自利性动机。

首先，对压力性体制的依赖。国家在常规治理遇到障碍时，常诉诸运动式治理的手段，以新的组织治理模式解决问题(周雪光，2012)。而政策执行一旦将“任务驱动”作为主要的动员模式，就难以避免地需要自上而下的组织压力来推行(倪星、原超，2014)。在环保督察的语境下，督察组的到来即扮演了组织压力的角色，其言说与行动都被认为代表了中央在环保政策上的立场与意志。这种组织压力的存在是以督察组的在场为前提的：督察组在所在省市开展工作时，地方政府和公众都对组织压力作出反应，表现为政策执行和参与的积极性上升，而督察组离去后，地方面临的组织压力下降，政府和公众原本高涨的积极性也会有所回落。时间限制不仅导致了督察成果有时难以持续存在，更使得个别地方干部只做表面文章，正如中央环保督察组向某省反馈意见时指出，有些干部认为，“督察一阵风、躲过就轻松”,没有必要较真碰硬，导致部分问题“以停代改”(新京报百家号，2018)。因此，我们预期在督察组离开后，组织压力的减弱将导致公众参与的回落，即督察效应在时间维度上存在异质性。

其次，公众所拥有的参与知识和能力的差异。即使受到了广泛的动员，也认同国家的监管和吸纳能力，公众的政治参与同样面临着硬性资源的约束，即政治知识和参与能力的差异。由于教育和职业等个体差异，知识和能力的差异在中国社会中广泛存在。韦路和张明新(2007)的研究发现，个人的互联网使用与其政治知识获取和政治参与高度相关。我们认为，政治知识的多寡除直接影响公众的政治参与外，还将调节制度和政策对参与的影响：鼓励公众参与的政策激发了公众参与的意愿，但参与意愿是否能转化为参与行为，依然取决于个体是否具有参与能力，而能力高低又取决于其政治知识水平。作为对这一机制的间接验证，瓦伦蒂诺等人(Valentino et al.,2009)发现在面对不利于自身的国家政策时，内部政治效能感较高的公众更可能表达不满情绪。然而，鲜有研究关注个体政治心理如何调节政策对参与的正面激励，同样是本研究期望填补的理论空白。在当代中国的语境下，公众参与知识和能力的最大分野之一无疑发生在城乡之间，而学界对政治参与的城乡分野业已展开研究(王丽萍、方然，2010;章秀英，2013;裴志军，2014)。总体而言，乡镇居民和农民的参与水平远低于城市居民，这在很大程度上可被视为城市化带来的政治后果之一(Cornelius, 1969)。因此，本文预期城乡居民将由于其参与知识和能力差异而对督察作出不同反应，即督察对参与的影响在城乡间存在异质性。

再次，公众诉求的自利性动机。正如奥尔森(Olson, 2009)所指出的，大部分政治行为虽然是集体行动，但个体在选择是否参与这些行动时则是基于理性自利的考量。理性选择主义的逻辑在考察民众向中央政府反映情况时同样成立：反映问题本身可能是群体所面对的，且政府对问题的重视程度也在很大程度上取决于问题涉及的群体规模(Su & Meng, 2016),但最终是否参与的选择依然是个体而非集体作出。在经典的理性选择框架下，自利考量是政治参与的重要因素，如欧博文和李连江(O'brien & Li, 2006)研究了农民激进政治参与的逻辑，他们发现驱动激进政治参与的因素并非不信任政府，而是对经济利益的追求。就本文所研究的环保参与而言，自利动机带来的影响更多地体现在诉求类型上：公众向政府提供的信息可能存在问询、建议和投诉几种形式，其中问询未提供实质性信息，而一般性的建议更可能是出于公益考量，就对政府工作的期望提出意见，只有投诉是与个人利益高度相关的。根据理性选择理论，我们预期督察效应将更多地体现在自利性的投诉上，而对非自利性的一般性建议和非信息性的问询则无显著影响。

总之，督察虽然可以有效动员公众参与，但鉴于地方治理对压力性体制的依赖、公众在参与知识和能力存在差异和公众诉求出于自利动机，我们认为督察效应在时间、群体和议题上存在异质性。为检验异质性的来源，我们在此提出如下三个假设：

H2a: 在其他变量不变的情况下，督察结束后，其对公众参与的影响也随之消失。

H2b: 在其他变量不变的情况下，督察对城市居民环保参与的动员作用大于其对乡镇居民和农民的动员作用。

H2c: 在其他变量不变的情况下，督察对公众投诉的动员作用大于其对建议和问询的动员作用。

随着督察工作逐步制度化和规范化，督察组在地方的活动形成了一个成熟的工作流程。在督察前，生态环境部和中央纪委国家监委对督察组开展动员培训和廉政提醒。进驻当日，督察组通过生态环境部门户网站，并协调被督察对象门户网站，将受理举报信箱向社会公开，接受社会监督(生态环境部，2019)。具体的督察过程分为两个阶段，即先行了解情况，再梳理分析。了解情况又分为省级层面和地市层面两个阶段：在省级层面，督察组主要是与省委、省政府及相关部门领导谈话，调阅省委省政府及相关部门的资料，走访承担环保职责的有关部门，同时受理信访举报；在下沉地市层面，督察组针对督察准备期以及第一阶段整理出的问题和线索，下沉到部分地市进行调查取证核实，必要时深入企业或者其他现场，评估问题严重性和落实责任分配情况。在梳理分析阶段，督察组对前两个阶段的工作形成客观的结论，呈现报告框架，并对未下沉地市的突出情况进行“回头看”,展开有针对性的补充督察。

公众意见在督察过程中扮演着至关重要的角色。一方面，督察组出于吸纳民意，寻找督察问题线索的需求，主动向公众寻求信息。在河北的试点督察中，很多时候接听举报电话的是督察组副组长、环保部副部长翟青。在举报人反映自己电话被泄露后，督察组迅速将问题转交给河北省，要求进行严肃查处(中国青年报，2016)。另一方面，被督察地方政府为了回应公众诉求，也积极反馈公众反映问题的整改情况。以2017年的第一轮第三批环保督察为例，各被督察地区均加强了边督边改情况的信息公开和宣传报道，省级“一台一报一网”(即省级电视台、党报、政府网站)每天公开边督边改情况，并将群众举报环境问题的整改落实情况逐一列表，方便公众查询(人民网，2017)。

本文基于中央环保督察这一自然实验，探究了国家自上而下和自下而上两种信息收集方式间的关系。我们发现，中央督察可以通过宣传实现有效动员，且彰显了国家能力，以此激励公众积极向中央反馈地方环境情况。由于社会学习效应的存在，督察的动员效应随着督察深入开展而被逐步放大。此外，由于政治动员依赖于督察组在场带来的组织压力、公众内部的参与知识和能力存在差异和公众参与的自利动机，督察效应在时间、城乡和留言类型等维度上存在异质性。

本文的研究发现对理解国家治理的信息机制做出了一定贡献。国家收集信息存在不同的策略，包括自上而下的督察和自下而上的参与，本文探讨了这两种策略间的互动关系。在现实中，国家采取自上而下的督察，客观上动员了公众自下而上的参与，而国家最终获得的收益实际上大于督察本身耗费的成本：只要国家先行一步，公众可以发挥主动性，在国家收集信息的过程中积极参与。对公众参与的动员为督察赋予了更强有力的信息收集手段，协助督察组克服时间和空间上的局限，获取被督察对象不愿或不能提供的详尽情况。由于地方治理离不开对基层社会的管理、控制与渗透，中央政府与基层的直接接触相当于打开了地方治理的“黑箱”,有助于消减央地信息不对称的状况。虽然早有西方学者提出“参与性政策工具”,但在中国央地关系语境下的动员参与显然与西方语境下的参与并不完全一致。本文研究表明，自下而上的公众参与不仅有助于政社合作，还发挥着信息汲取作用。

另外，本研究同样与微观政治行为的研究形成对话。本文的实证结果表明，动员效应并非一成不变，而是随着时间推移会逐步衰减；政治知识和参与能力实际影响了个体可调动资源，而个体的资源约束又给政策冲击的效应带来了异质性；对自身利益的关切驱动了动员效应的作用发挥，而出于利他动机的参与行为则难以被动员。这一结果提示，虽然路径依赖、资源动员和自利动机都是对政治行为的经典解释，但本文将其作为异质性前提，引入对动员效应的考察中，阐明了动员所带来激励的局限性。

本文也存在缺漏之处：首先，网络留言本身虽然在一定程度上衡量公众的参与情况，但是否存在“沉默的大多数”,尚需调查数据交叉验证；其次，环境问题的参与程度本身高于其他政策领域，本文结论的外部效度也需要进一步检验；最后，既然自上而下的督察可以影响自下而上的参与，那么参与是否可以反过来对督察行为产生影响，同样在未来值得探索。