来源：中国网《中国访谈》（本期人员：主编：郑海滨；编导：裴希婷 佟静；采访：佟静；摄像：刘凯 王一辰；后期：裴希婷 刘凯；摄影：杨佳）
中国网：各位网友，大家好！中国访谈·世界对话。欢迎您的收看！5月28日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下称《规划》），作为我国城市更新领域的首部国家级专项规划，它给出了前所未有的量化时间表。当前，我国的城市发展正在从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的新阶段。这场从“拆旧建新”到“多维协同”的大转型究竟如何落地？上万项更新改造工程又如何做到让人民满意？本期节目，我们邀请到清华大学建筑学院教授、博士生导师，清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚进行解读。
清华大学建筑学院教授、博士生导师，清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚接受采访。（中国网 杨佳 摄影）
【访谈实录】
中国网：尹老师，您好！欢迎您做客中国网《中国访谈》。
尹稚：主持人好！各位网友，大家好！
中国网：《城市更新“十五五”规划》是我国城市更新领域的首部国家级的专项规划，它的出台标志着我国的城市更新进入一个什么样的全新阶段呢？
尹稚：经历过40到50年的城市化高速增长以后，我们未来的发展方式已经从一个以土地价值快速释放、扩张式发展阶段进入了一个以已建成环境里存量资源提质增效为主的发展阶段。
这种转变是有背景的。一个是中国在2021年底到2022年初已经跨过了人口增长的拐点，即我们人口总量已经开始下降。第二个是经历过30到40年的每年大于1％的高速度城市化进程以后，我们城市化的总量已经占到了人口67％以上。一个国家的进程不可能最终发展到高度现代化时百分之百的人都住在城里，因为还要保生态安全，还要保粮食安全，城与乡之间应该有一个大体合理的人口比例关系。
对于中国这样的人口大国而言，也有多方面的研究和预测，大体认为我们进入城市化平稳发展阶段时，城市人口比例大约会稳定在75％，最乐观的估计也不会突破78％。所以，我们还剩下10个百分点的增长空间。大部分发展是在存量空间里完成的。正因如此，城市更新会变成未来城乡规划建设、运营、管理的主战场。
中国网：您也提到了，《规划》指出了我国城市发展正在从大规模增量扩张转向存量提质增效阶段。这个“转向”对城市工作的理念、方法会带来哪些变化呢？
尹稚：首先是理念上的变化。我们原来的增长，是在国有土地有偿使用制度实施后，释放了大量沉没在国有土地里的资本，将其变为流动资本，催生了一个人类史上史无前例的快速城市化进程。随着这个进程不可持续，必然会更多地走向内涵式增长，这就是中央城市工作会议所讲的“两个转变”：一是速度降下来，从高速度发展进入平稳发展期；二是从扩张型发展转向内涵式发展。
理念的第一个变化直接反映为以地生财的阶段结束了，未来的财政增长、税收增长更多是非土地收入型增长。
第二个方面，我们在高速增长时期效率优先，现在开始讲发展与安全的结合，讲效率与公平的结合，即不仅要关注发展的规模、速度，还要关注社会发展中的公平与公正。因为我们最终奋斗的现代化是一个所有老百姓能共享发展成果、共同富裕的现代化。
第三个方面，一个城市未来的状态，我们开始追求一种可持续性的繁荣，它不是快速套现型的利益获取，而是试图给城市发展注入更持久的动力源，激发更可持续的活力状态。
第四个方面，强调社会治理的重要性，更多地用“软”的手段实现更公平、更公正的利益分配。这与中国下一步走向全面社会治理现代化也是密切结合的。
中国网：您刚才概括了这四方面的变化，对于普通老百姓而言，这种变化最直接可感的是什么呢？
尹稚：对老百姓最直接可感的变化，一是他会明显地感觉到住房作为金融工具的属性被压缩。你看这些年中国人均居住面积大部分已改善。随着人口下降，大部分人真实居住需求得到解决，在这种情况下，对老百姓而言，以房储蓄、以房养老、以房生财的传统想法恐怕要谨慎对待了。
中国网：老百姓首先要从理念和认知上实现转变。
尹稚：对，就是希望人们在这场“击鼓传花”的游戏中，不要做那“最后一棒”。这可能是最现实的一个感受。
另外，旧城更新的目的，除了为发展生产力提供更合适的空间之外，还有一点非常重要：高强度地弥补城市基础设施和公共服务设施的短板。前者的弥补更多与老百姓的安全理念相关。我们传统上看一个城市现代化，更多看的是地表的高楼大厦，但地底下埋了什么管线，装了什么设备来保障城市的给排水、雨洪、风险抵御等，可能关心的人相对少，被称为“看不见的城市现代化”的领域过去不被更多人关注，除专业人员外很少有人关注。但这两年极端气候越来越频繁，老百姓已开始有这方面概念了。这些都要通过城市工程性基础设施的强化来提升韧性和安全性。
还有公共服务。我们经历过这么高速迭代的房地产开发，最容易被忽视的就是公共服务配套。从基本公共服务到高品质公共服务都还有短板。随着老百姓日益增长的对美好生活的追求，恐怕不会满足于基本公共服务的兜底线，还要追求更高品质的公共服务，这要靠规模效益、聚集效益，创造更优质的市场环境，让更多社会资本介入这个领域，提供更高品质的公共服务。这些恐怕是老百姓都会有现实感受的。包括这两年我们做“15分钟生活圈”“半小时家园圈”等，这就是通过设施的聚集和分布得更合理化，使老百姓日常生活更方便，并带来综合成本的下降，包括短出行对低碳、绿色化也是有利的。
中国网：我们注意到，《规划》给出了一组具体的量化指标：改造老旧小区约11.5万个，改造城镇危旧房屋50万套。这些数字是如何确定的？背后有怎样的民生考量和技术依据呢？
尹稚：这种指标，规划叫“预期性指标”。因为在文件的总则里有一句话叫“尽力而为”“量力而为”，这与这些指标的确定有关。
第一，中国已经历过较长时间的现代城市建设进程，无论是住宅、厂房、办公还是商业设施等，它是有寿命的。结构性寿命可能长一些，50到70年；设备性寿命可能短一些，20到30年，里面的电路、管线都得更新、更换。还有一个更短的是功能性寿命：过去这块地适合干这件事，过了若干年，因地价变化、周边环境变化，原来的功能可能就不合适了，需要改变功能配置。不同的寿命是不一样的。
综合来看，中国大部分建筑已进入寿命尾声，需要做城市更新的住宅显然不止这些，但也有轻重缓急。比如根据寿命年限排队，根据原有建设质量从C级危房到D级高危房排序。
第二，要有钱、有时间、有可用资源。在这样一个时间段内，大体上政府的投入加上可能产生的社会资本跟进，估算用这笔可利用的资源预期能实现这样的规模条件改善。这是基于我们在“十五五”初始年对当前国际国内发展形势的预判。所以叫预期性指标。如果在这个过程中出现了正向或反向的重大事件，这个指标就可能调高或调低，我觉得这都是正常的、可以理解的事情。
清华大学建筑学院教授、博士生导师，清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚接受采访。（中国网 杨佳 摄影）
中国网：根据《规划》设定的任务单，预计整个“十五五”期间城市更新的总体投资体量可能达到15万亿到20万亿元。大家很关心一个问题：钱从哪儿来呢？
尹稚：这件事经常被自媒体“疯狂误读”。
城市更新的钱，很少一部分来源来自政府的直接投入。政府在城市更新中当然要有为，其最大的“有为”是定“游戏规则”。因为城市更新涉及复杂的产权认定、产权利益交换，以及环境条件改善后的财产增加值、产能增加值等方方面面的利益分配。政府最重要的“有为”是把规则定好。
第二，政府当然会有一部分投入。从目前发展趋势看，这部分投入更多是投在与公共利益相关的基础设施改善和公共服务水平提升上。
一个有效的市场在城市更新中能找到资产增值的空间。比如把一块低效土地变成高效利用的土地，这本身就是资产升值过程。有升值的利益诱惑，就必然有市场力量进来。但这种升值过程一定更为缓慢，利益也相对更薄，而且很多城市更新不是“速销式”的，要通过未来若干年的长时段经营，一点一点把利益挣出来。对参与其中的居民而言，这也是一个自身投入后获取资产增值的过程。
中国网：这个具体怎么讲呢？
尹稚：房子既有居住属性也有资产属性，其增值空间是客观存在的，包括这几年那些成功的自主更新案例。自主更新的最大好处是：原本我的房子如果任其“烂”下去，已是危旧房，一钱不值，而且很多这类房子按当年土地出让的产权证已到期。通过改造，个人投入一部分钱，只要负担改造工程成本的一定比例，就可以拿到一个全新的房子了。第一，免费续期；第二，改造前后资产价值一定有所增长。所以，他才会来干这件事。
从这个角度讲，政府有该投入的部分，市场有可图的部分，而居民参与既有真金白银的收益，也有实实在在的日常生活条件改善。这是一个多方筹措资金共同干一件事的过程。
中国网：在破解资金瓶颈方面，我们有哪些创新的工具和方法？如何更多地撬动市场力量参与进来呢？
尹稚：所有城市更新与传统开发模式最重要的一点区别在于，它不是快销式的，而是从更长期的运营中回收成本并保障最终盈利。这带来两个变化。这两年金融机构大量向市场投放中长期信贷工具，就是解决这个问题的。我们现在有了15年、20年的中长期专项债、中长期贷款机制，甚至有了50年的超长期贷款机制。这种直接性金融工具的变化，避免了短债长用带来的一系列风险和地方债务问题。
第二，REITs（不动产投资信托基金）。REITs是全价值资产中一部分价值的证券化兑现，即提前套现。现在这种质押物是经营权利以及经营收益的预期，让一部分资产通过证券化渠道变现，看中的是未来较长时段里细水长流的、通过经营管理盈利模式创造的财富。
这就使得参与者不仅要有非常好的建设能力，还要有非常好的经营能力，甚至在项目策划、动手建设前就得想明白将来可容纳的业态是什么，可持续的现金流来源是什么。这就是我们常说的，城市更新中不仅规划优先，而且要运营优先，在规划阶段就要与后续可预期的运营有非常密切的合作。这样才能说这件事干好了，不是一个简单的漂亮物理环境，而是一个有业态进入所支撑的可持续繁荣。
中国网：《规划》提出了“要推进好房子的建设”。在您看来，满足什么标准才是好房子？它和我们过去常说的宜居、安居有怎样本质的区别呢？
尹稚：“好房子”是住建部推广的一个概念。从目前它制定的好房子标准来看，基本以住房本身建设质量的改善为主体。
如果从综合性的安居和宜居来讲，它不仅具有质量标准，还有区位标准。所谓区位，就是这个房子坐落的地方与公共服务之间是什么关系，与便捷交通之间什么关系，与靠近适合你的就业地点的方便性是什么关系。这是区位概念，它是由你的社会活动和经济活动的相关关系建立起来的一套东西。这也是为什么城市核心区的房子更受关注、价格下跌可能性更小，而外围地区在经历过泡沫后降价空间更大。
在城市更新中，这个区位规则依然会发挥很重要的作用。当然，在不同历史时期，对同一个地点区位重要性的判断也会不一样。这些年新业态出来了，分散化的网络办公出来了。比如选择一个办公就业地点时，可能就不需要非盯着CBD，非盯着高强度的高楼大厦办公区，也有可能有些人偏爱郊区的安静办公集群，国际上叫Business park，它不是中心区，而是一个办公园区甚至办公公园，也有了新的成长机会。包括一些产业分工，不是所有产业都能承受大城市的成本。这也就给了进一步分工的可能性，给了大中小城市找到更适合其发展的产业的可能性。
中国网：《规划》还提出，要培育壮大城市发展新动能，以市场化的方式盘活利用闲置的低效厂房和设施。您曾提出过，我们的城市更新要“人民满意，市场认同”。那么如何平衡民生保障、公共属性以及市场盈利这三者之间的关系呢？
尹稚：“培育城市发展动能”就是目标导向。新旧动能转换面向未来。我们国家这几年把创新作为最主要的驱动力，第一是科技创新，第二是文化创新带来的庞大服务业市场，第三是制度创新，涉及在城市里怎么经商、怎么过日子、各种政策的调整。至少这三个领域的创新决定了城市的未来。所以，这不是简单的问题导向，而是目标导向，即我要通过实体经济的发展创造多少新的就业岗位等等。
现在新城、新区建设难以为继的情况下，我要利用存量资源解决问题，那首先要做好城市资产的甄别工作，有效识别和发现在快速城市化进程中被遗留下来的大量低效用地甚至无效用地，即完全被遗忘的这部分资源。
这个盘活过程，说得直白一点，政府手上的公共资源盘活可能更加重要，尤其是闲置型公共资产、公共资源。包括我们这么多年大规模扩张式发展中，有些与市场不那么契合、与人民真实需求不那么契合的东西，虽然也盖出来了，但利用效率较低。这些东西在国内量还是比较大的。要赋予它们新的功能、新的业态，以及满足老百姓新增长需求所需要的设施，提供一些机会性的空间，即不一定新增东西，可以利用原有环境就能把这些东西增加进去。
中国网：在盘活这些低效的、过去被忽视的公共资源方面，您认为还有哪些需要重视的工作？或者如何更高效地开发这部分资源呢？
尹稚：应当做好产权认定和产权交易的规则。因为这些资源之所以处于低效甚至无效利用状态，是因为我们在产权利益交换过程中有很多渠道不畅、规则不清。比如这些公共资源能不能用特许经营的方式交给私人，能不能用简单的、低价的交易模式推向市场，在这些资产盘活过程中如何判定所谓国有资产流失，如何判定公与私之间交易的合理性、财产评估的合理性。这些都是要做一系列制度性规范和制度性改革，才能让大家参与这件事时没有后顾之忧。这是最关键的。
包括我们这次讲文化遗产，应保尽保，以用促保。这些历史留下来的文化遗产能不能改变使用用途，这是一个特别直接的挑战。城市型文化遗产包括街道、房屋等，很多依然在现代生活中有使用价值。如何激活这些使用价值，使这些有形遗产在现代生活中依然保有真实的使用价值，是很重要的。但过去我们的很多法律和规章制度并没有为此做过深度研讨。
中国网：《规划》强调要促进城市文化的繁荣发展，落实“老城不能再拆”的要求。在存量更新中，也就是您提到的历史文化遗产保护中，“保护”和“开发”这对矛盾应如何协调？比如您刚才提到的，如果历史文化遗产保护和商业开发存在冲突，应遵循怎样的原则或标准呢？
尹稚：第一，“脚”和“鞋子”的关系。你是“削足适履”，还是可以“把鞋子放入不同尺寸、不同时代的脚”？即旧瓶能不能装新酒。这涉及如何看待建筑和城市遗产的问题。
我们曾有一段时间套用一般性文物保护的原则来看这个问题，那就是“不许动”。划一个监控保护地带，弄点围挡，收个门票，把它当作一个标志物、一个观赏物放在那儿。实践证明这种保护方式有问题。它保护一般文物（非建筑类、非城市类文物）没什么问题，但用来保护以建筑为代表的遗产时，问题较多。
大家都知道，中国的房子不用了就逐渐衰败。它和人之间是互动关系，有实际使用价值、有真实使用需求，你才会正常维护和管理它。当然，是不是一定是房屋原有的功能，这是另一个挑战。时代在进步，当年它所承担的社会职能、经济职能在当代社会中已不存在。如何给它注入新业态，让它融入现代生活？我们保留这个东西的目的不是保留一个“建筑物的尸体”，而是让它“活下去”。这个过程是艰难的，是我国建筑与城市遗产逐渐从最保守、最传统的展示性文物遗产保护中摆脱出来，走向活化利用的过程，也是这些年国内大量实践取得较好效果后，才能被各级管理者逐渐认可的过程。
中国网：《规划》为未来五年的城市更新制定了详细的“任务书”。您认为在落实过程中，我们最大的挑战在哪里？
尹稚：最大的挑战是钱，这是很现实的问题。这么大的改造量，第一，如何从传统的快销模式中摆脱出来，重新评估和建立正常的城市建设和开发的盈利模式，以及盈利时段的判断。这大概是第一位，是关键变化。
第二，不要一谈15万亿、20万亿的盘子就认为这是从政府身上咬一块“肥肉”的好机会。政府在这里会有引导性投入和政策性支持。成功需要政府进一步调整公共政策，进一步明晰游戏规则，为市场动力的释放提供更清晰的边界和更宽容、更具包容性地发挥作用的空间。这样社会力量才能更放心地投钱进来。
对老百姓而言，也不要再指望拆迁拆成“亿元户”。它不再是可以通过更新、拆迁暴富的过程，而是你要想改变资产状态、提高资产价值，自己也要付出相应的真金白银。不再是简单的购买者，而是共同策划、共同投入、共同实现个人资产升值的参与者。
中国网：所以资金是个挑战，也为我们未来的工作重点指明了方向。在节目最后，请您展望一下：如果“十五五”时期各项任务都能高质量完成，到2030年，我们生活的城市将展现出一幅怎样全新的景象呢？
尹稚：在文件里，它对2030年要达到的效果有一些期待和描述。大概第一个是城市开发建设方式的转型基本能完成。过去传统的开发、交钥匙、速销式开发模式会逐渐淡出市场，而持有型、经营型物业一定会有较大增长。在年轻一代的消费中已能看出来：他们今天在这个城市生活，明天在那个城市就业，会更多地走租赁型模式。所以，我们的开发方式从以销售为主也会变成租售并举，而且租赁市场会受到更好的法律保护，既保护房东也保护租客。这是开发方式的变化及其带来的最直接的结果。
第二个，中国城市的韧性随着基础设施的提升，抵御自然灾害的能力会有较大增长，城市安全性一定会有更大提升。
第三个方面，公共服务的水平和质量，会实现基本公共服务更加均等化，以及高质量公共服务更加跨地域、跨不同城市级别的普惠化。这给了中国老百姓在就学、择业、生育到养老的不同阶段，以及在定居位置选择上更多的自主性，即人的自由度会有更大提升。
在这个过程中，我们也会基本完成经济上的新旧动能转换，即在土地增值和土地收入以外的增值空间上可能会有一个再平衡的过程，逐渐摆脱对简单土地财政的依赖，为创造性的社会发展动能提供更多、更方便的廉价空间，以激发全社会的创造欲。
当然，历史遗产的有效保护和利用这方面我相信也会有更多进展。虽然经济全球化进程已多年，而且中国社会参与国际事务会越来越多，但它的文化表征性依然会得到更好地延续。治理水平，包括全过程人民民主，会在城市更新的复杂利益博弈中得到更深入的锤炼。
对国民素质提升而言，最大的好处是逐渐引导个体国民从关注自身利益到逐步关注公共事务、关注集体利益。这相信也会有很强的演变。在实际调研中感觉到，被更新过的地区的老百姓讨论公共事务的方式，与未参与过城市更新的老百姓讨论公共事务的方式不太一样。这也是一个整体的人的现代化过程和国民素质提升的过程。
中国网：城市更新也关乎千家万户的安居梦。正如您刚才所说，也期待未来我们生活的城市可以更宜居、更有韧性也更有归属感。
尹稚：是的。
中国网：感谢尹老师带来的精彩解读，谢谢您！
尹稚：不客气。谢谢！
