尹稚解读《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》

2019.02.22
作者:研究院

昨日,国家发改委正式发布了《国家发改委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,本次指导意见可以说是千呼万唤始出来,出台的非常及时。从十八大以后,我们国家的未来城市化进程就有了比较明确说法,即“以19+2城市群为国家新型城镇化推进的主体形态”。毫无疑问,19+2城市群的最终形成将是支撑中国未来经济增长、区域协调发展、参与国际竞争与合作的重要平台。19+2城市群其实缘起于《国家主体功能区规划》,这是1949年以后我们国家编制的第一个国土级城镇化发展战略规划,同时也回应了建设新时代生态文明社会的基本要求。但中国的城市群发育程度其实存在巨大差异。在19+2城市群中,真正能作为当下的工作抓手而为之奋斗、为之努力的,其实只有1到2个,至多2到3个城市群。从目前我国公认发展前景最好的三个城市群来看,大概只有以上海为核心的长三角城市群是一个实实在在的工作抓手。珠三角城市群也具备了一定的尺度和规模,如果将珠三角城市群放大成为当下提出的大湾区,其整体经济实力也不亚于长三角。但是排在第三的京津冀城市群,其人口、经济、交通等方方面面的联系程度,尚处在一个很初级的状态。可以形象的说,城市群是我们最终的奋斗目标,并且可能在本世纪中叶当中国成为真正的世界强国时,我国的城市群格局也能逐步形成。那么当下我们做什么?

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图12017年三大城市群内部资本互投网络等级结构图

其实从十八大到十九大,党中央、国务院对中国的新型城镇化进程做出过各种各样的战略部署和思考,从城市群到国家中心城市,到大中小城市的区域协同发展,到特色小城镇,到乡村振兴。但其实这其中无论从空间尺度,还是从区域格局出发,一直缺一个环节,这个环节就是都市圈。这次文件的出台,补全了最后一块拼图。从国土级到城市群,从都市圈到中心城市,再到以中心城市为核心的大中小城市的协同发展,从特色小镇到乡村振兴,补全了不同尺度空间发展战略的选择。所以都市圈的指导意见,在我的理解上起到了一个非常好的承上启下作用。这样一份很重要的文件,既面向我国城镇化的未来发展,又面向现实城市病的治理。

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图2“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴”统筹发展的总体战略格局和全尺度空间组合链条

从这份文件的指导思想来看,充分体现了其既要面向发展又要治理问题的决心。从城市规划的理论来看,解决城市问题的希望在于区域协同,解决城市问题的希望要走出城市,走向区域。其实这种区域主义理想并非今日才有,从最早有学者提出这种设想,到现在已有一两百年的历史。那么在其它发达国家的实践当中,这种学术理想,或者说一种未来社会空间架构的理想,为什么真正变成现实的很少?其实是有其国家体制机制方面客观原因的。在一个纯粹资本驱动的国体和政体下,要实现这样一种区域协同发展,其实是有难度的。在中国社会主义市场经济体制下,如果能够把国家自上而下的管控能力跟市场自下而上的发展动力实现有机的结合,将这条理想道路化为现实,那么也许中国的新型城镇化能够为全球树立一个既实现社会良性发展,又能够减少和逐步克服大城市病的模范道路。所以这份文件的出台,意味着中国的城镇化进程从一个单一城市竞争的时代,进入到一个区域协同、区域竞争与合作并存的新时代。

文件中谈到的一些问题,其实都是城市竞争时代的历史遗留问题,或者是留下来的一些惯性和遗产。第一,比如城市间的交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展机制不健全等等。这些问题其实是中国经历了前三四十年激烈和残酷的单一城市竞争时代后,留下来的隐患和问题。如何解决这个问题?从理论上讲,大家都知道要走向区域协同,但区域协同是以制度创新为支撑的。因此文件在总体要求提到的多项具体内容中第一条就是大战略方向,即要促进中心城市与周边城市,乃至城镇与乡村同城化的发展方向。这一大战略方向要吃准。

第二,文件明确提出,要以创新体制机制为抓手。如果在这方面没有创新,其后所谈的市场统一,基础设施一体化,公共服务共建共享,产业专业化与分工合作,以及生态环境共享共治等具体的战术性目标都无法实现。在当下时代,出台这样一套逐步完善的中国城镇化战略,其实是看准了中国城镇化的大势。中国作为一个广域人口大国,城镇化进程仍处于人口向发达地区、向大都会地区高速集聚的进程中。大势不会改变,这是战略级判断。

但我们过往也犯过很多战术性的错误。在这些地区聚集的大量的人口和经济动能是都集中在有限的中心城市,还是适度分散到以中心城市为核心的相对广阔的区域上,其实是不同的战术路径的选择。过去我们更多采取的是第一种路径,即拼命把这些东西集中在中心城市,甚至是中心城市的核心地区。这导致老百姓常说的“摊大饼”现象。中心城市越来越大,中央板块结合的越来越密集,导致了一系列的生态恶化、交通拥堵、公共服务距离增长,越来越不方便等问题。

在这种情况下,我们既要保证顺势而为、顺大势而为,人为的抗拒人口和经济动能的聚集,人为的进行疏解,大家都知道这条路走不通,最后还得强化重点中心城市与周边地区的协调发展。怎么能够找到一个更好的战术路径?其实就是走一条区域合作的道路。这也是为什么我认为都市圈这套思想方法的提出,既是应对发展趋势,又试图治疗已有的疾病。发展和治病,两手并举。

可能会有人认为,全球的城市化都是一个社会经济发展的自然进程。为什么中国政府要一而再再而三的出台文件来推动一个客观的自然化的进程。这就涉及到文件里提及的“深化改革创新发展,坚决破除各类资源要素自由流动,高效配置的体制机制障碍”。这句话意味着,在中国的发展进程中,城与乡之间、中心城市与周边城市之间、大中小城市之间,过往存在很多门槛和障碍,而这些门槛和障碍并不是由经济的自然规律产生的,而是我们的体制机制带来的。当时代要求发生变化的时候,当理论概念得到提升的时候,我们逐步意识到要破除机制和障碍。有句老话叫“解铃还须系铃人”,这也是为什么中国政府在这个问题上跟其他的发达国家政府表现的不太一样。发达国家过去没设置过门槛,现在也不存在拆门槛的问题。我国当年为了保证城市的发展、促进高速现代化、工业化进程,其实设置过很多制度保障。当我们进入到全面小康社会、要奔向更发达和高质量的城市化进程和更发达的现代化国家时,会发现当时合情合理合法的制度,逐渐变成了发展道路上的门槛和越不过去的墙。

中国在国际上提出“一带一路”概念,是为了应对全球化的经济进程,应对打造全球超级经济版图的理念。其核心是互联互通,强拆门槛,让各国在人的流动、经济要素的流动等方方面面,摩擦力达到最小,逐步变成一个平滑的全球利益共同体,或者叫人类命运共同体。同样,这套理论和思想方法也应用来治理国土内部事务。如果城乡之间的要素流动不能够活跃起来,大中小城市之间、不同级别居民点之间的要素流动不能够活跃起来,我们同样达不到一个更高的发展水平。这些墙也好,门槛也好,是我们的体制机制造成的,现在还要靠政府的力量来把这些体制机制的障碍迈过去。

接下来文件里谈到了“功能互补,共建共享”。其实实现城乡之间有效的合理的分工,不同级别城市之间有效的合理的分工,实现城市功能互补、产业错位发展等是一个长期梦想。从最早的现代城市规划理论——霍华德提出的田园城市理论,讲的就是这些东西。这些梦想在什么样的体制机制下才能够实现?为什么很多从学术理想出发的实践在很多国家都没有变成现实?其本质上是缺乏制度化支撑。其中的核心要点是政府与市场在资源配置、游戏规则制定中,究竟如何实现合作共赢。市场在配置资源中起到决定性的作用,但在中国的体制机制下,政府在政策引领开发管制和公共资源配置,以及体制机制改革方面,有无可替代的作用。甚至从某种意义上来讲,中国的政府在资源配置上有很强的诱导力,同时也是资源配置规则的制定者。

提到分工,其实实现分工是有几种不同类型的方式。一是由资本的逐利行为和市场的联动行为按照纯粹的经济规律实现的分工,这仅仅是实现分工的一种类型。那么还有什么东西会导致分工的实现?比如生态约束一定会导致分工。如果抛开了生态约束条件,纯粹让资本去实现自然的分工,很可能会导致更多的生态问题。中国是一个人地矛盾比较尖锐的国家,虽然国土面积大,但真正适宜生存有良好地理、气候条件的国土面积其实并不多。所以我国是一个资源短缺型的国家,特别是空间资源。因此资源管控也会带来某种意义上的分工。如果说前一种分工更多的是一种自然进程,是社会经济发展的客观规律,那么后两种分工的实现,一定是政府制定游戏规则变化所催生的。为什么把共建共享抬升到一个非常高的高度,无论是基础设施还是公共服务的共建共享,可以发现在中国所有的大都会地区、最发达地区在基础设施配置水平和公共服务设施配置水平上,不同级别城市之间和城乡之间仍然存在着巨大的差异。而这种差异是目前老百姓用脚投票的一个最大障碍。人口为什么一定要往城市核心地区集聚?因为只有挤进这些核心地区,才能够获得足够的基础设施和公共服务体系的支撑。也恰恰是这种不平衡导致了大量的中心城市普遍是一种“摊大饼”模式,而不是区域扩散或区域均衡的模式。如果说经济职能分工更多的是从经济发展角度去考虑区域协同问题,那么共建共享其实是以人为本的城镇化过程中必须要解决的问题。

而且这个问题是目前制约我们国家中心城市及周围区域协同发展,或者叫区域均衡发展中最大的瓶颈。以北京为例,规划建设了副中心,南部也规划建设了雄安新区,但是如果副中心和雄安在基础设施和公共服务的水平上与北京的主城仍然存在着巨大的差距,那么如何对市场形成吸引力?如何对个体的人形成足够的吸引力?这些问题都是都市圈发展中要去解决。

文件中很有意思的一点是很多篇幅反复多次提到“因地施策差异化治理”,“尊重基层的首创精神”等。过往我国制定了很多战略级规划或发展规划,这些规划也被称为国家顶层设计。是否需要顶层设计?顶层设计能起多大作用?其实应有清醒的认识。顶层设计其实应是游戏规则设计,而未来中国城市圈真正会呈现出什么样的发展模式和态势,可能更应该是来自于地方实践的积累和总结。从改革开放前40年的经验来看,行之有效的模式也好,范式也好,基本上都是从基层的实践当中总结出来的,而不是顶层设计制定的。顶层设计应为工作设定上下的底线和基本规则,然后为很多具体的事件留下大量的空间,留给各级地方政府、社会和老百姓去自发探索,这样才能够真正地把这盘棋下活。而不是回到计划经济时代,一管就死的局面。

同时文件提到“差异化管理”。其实大家对中国的都市圈建设应有清晰认识,在我国这样一个南北纵横东西宽阔的广域大国,不仅存在城乡发展差距,还存在地区发展差距。19+2城市群中存在完全不成形、尚处于一个未来设想的城市群,也有当下可以着手培育的城市群,也有已经具备发育成为国际城市群雏形的城市群。都市圈也是如此。从去年开始,清华大学中国新型城镇化研究院大约花了一年的时间,对全国具备都市圈发展潜力的地区做了大量的大数据分析,结果表明中国都市圈发展也是高度参差不齐的。有些地区人口、经济、交通、信息等各种要素联系状态已非常强;有些地区具备强经济联系,但社会之间联系非常薄弱;也有些地区具有很密切的社会网络联系,但城市间的经济关联性很差。

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图3中心城市与外围城市人口-经济联系强度耦合分析

所以都市圈的推进和培育,不应“一刀切”。可能在一些欠发达地区,城镇化的最终目标是形成城市群,但在2035左右的现实目标应是培育形成都市圈,而眼下的目标,应首先强化其中心城市的职能,强化中心城市的带动能力。而在中国最发达的地区,并不一定需要局限于都市圈的体制下。例如以上海为核心的长三角城市群,近期上海也在编制以上海为核心的都市圈建设规划。我认为上海地区如果进行都市圈建设,其目标应是整合长三角地区多个独立的成熟都市圈,积极向强化城市群发展推进。长三角地区要解决基础设施一体化的问题、市场一体化问题,恐怕都不应局限于当下提出的上海都市圈范围,其已经初步具备了一次性放大长三角城市群范围内来解决区域协调问题的条件。而对于更多的处于第二发展层级的都市圈来说,可能眼前的工作抓手就是都市圈一体化建设。

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图4全国都市圈分类引导图

对于文件中所提出的各项具体措施,有的是解决历史遗留问题,例如比较典型的断头路、瓶颈路,都是当年城市竞争时代的产物。在资源短缺的时代,虽然中国吸引了大量的国际投资进入,但总量仍处于短缺状态下,你拿到了别人就可能拿不到。所以那个时候催生了很多城市之间的不合作行为,甚至是一些有意的和恶意的竞争行为。在我本人从事城市规划行业三四十年里,见过太多竞争行为。两个城市之间原本可以修一条畅通的路,但是彼此之间为了防止对方竞争,会有意的在路上做文章、设卡子、甚至在原本顺畅的连接线上盖楼迫使道路转弯。在城市竞争时代,各地方政府之间在恶性竞争当中都用过这些手段。但时代变化以后,这些东西都变成了历史遗留问题。解决断头路、瓶颈路,其实更多的是解决历史遗留问题,使得过去三四十年投资巨额资金、快速发展的交通网络能够更高效运转,去除有形和无形的关卡。包括连票制、一卡通制、ETC制也都是在解决这些有形和无形的关卡。提升公路网整体的运营效率和舒适度水平。

交通方面,我最感兴趣的是关于打造轨道上的都市圈。我们经常提到TOD,羡慕香港地铁能够通过地铁选线与周围土地开发的收益相结合,实现某种背景下的轨道网络运营收支平衡。甚至有媒体渲染说,香港地铁是全球唯一不赔钱的地铁。除了其自身的客流密度外,很重要的是轨道交通建设与沿线站点周围土地开发的联动。反观大陆,过往均是土地开发完成后,在城市人口、经济达到一定密度和强度后,达到某一门槛标准以后,国家才允许城市建设轨道交通。这其实是一种被动的,通过增加轨道交通建设来缓解已经不可收拾的交通压力,从某种程度上这是一种补救措施。所以在大陆为什么没有真正意义上的TOD集团?没有真正意义上的站点线路跟周边土地开发的联动?这与过去我国是先建路还是先开发土地的秩序有密切的关系。过去是先聚集人口、开发土地,到了问题不可收拾才想起来建设轨道交通。我个人一直认为,在都市圈内、在大都会地区,轨道交通的建设应当有相当的超前性。这样才能够把TOD理念最核心的部分,即经济运营模式,应用到都市圈发展中,实现站城融合、站城联动,实现公共投资与土地收益联动,实现真正意义上的正循环。所以文件提出“四网融合”,将不同速度、不同站距、不同功能的各种轨道交通管线路融合成一张都市圈交通网络的构想,是交通概念的进步。

除了交通建设与开发建设秩序理顺的问题外,另外一个当下普遍感觉到不方便的就是换乘问题。目前为止,中国轨道交通网与其他交通网之间、不同性质轨道交通网之间的零换乘理想,尚无几个像样的样板。这也是我国交通领域发展与国际发达国家之间一个很大的差距所在。换乘过程当中付出的时间成本、距离成本、金钱成本偏大制约了市民对轨道交通的使用。

文件在分工中边谈了很多大中小城市未来的分工,构建了一个初步的架构,即中心城市未来更多地承担高端职能,而中小城市未来将更多偏向于制造业发展的职能,我认为这是一个比较实事求是的构想。对于城市的发展,并非所有的大中小城市都要无条件地在产业结构中实现,第三产业的最大化。从发达国家的实践规律来看,即使是纽约伦敦巴黎等最顶级国际大都会地区的中心城市,也并非无限度地降低一产、二产的比例。其发展到今天,虽然三产发展非常蓬勃与活跃,但仍保留了一定的二产和一产的比例。特别是在这几年美国倡导都市农业等背景下,其产业结构仍在发生进一步的变化。

另一方面很多中小城市由于人口聚集度和整体规模不足、规模效应无法实现等原因,可能永远无法实现第三产业占绝对主导地位。文件中非常明确的提出,中心城市向高端职能方向发展,中小城市向制造业发展。不再像传统规划,无论是县级市还是上海、北京等大都会,千篇一律喊出要实现产业结构的优化的口号,并且优化唯一的模式就是一产占比越来越小,二产占比逐步降低,最后形成三二一产业结构。

反观全世界城镇化成熟的国家,相当一部分城市并不遵循这样一种模式,城市产业发展存在客观的经济规律。因此明确保证为制造业的发展留下足够的空间是一个明智的选择。中国作为一个广域大国,在几轮的国际经济波动中能够立于不败之地,能够比较有底气,其实与中国是全球少有的几个拥有完整制造业体系、拥有完整工业门类国家之一是有关的。

文件里还提到了统一开放市场。包括人才市场一体化,金融市场一体化,金融服务一体化、准入标准一体化等等。其实说到底就是一个拆墙,打破地方垄断。这个进程与全球建立人类命运共同体的进程其实是一致的。所谓的想扫天下的话,要先把自己家里事办好,想迁拆全球的墙的话,先把自己家的墙先拆掉,把土围子打掉。中国目前只是消费能力最大的单一国家市场,这将会是未来我们在国际竞争与合作当中抗风险的很重要的一张底牌。

全球有很多区域性的经济合作体,很多年前我们就做过这方面的归纳研究和总结。可以发现,虽然很多区域经济共同体口号说的很响亮,一个自贸区经济共同体,动辄十几个国家参加,但是列出实际指标后,可以发现其实无论人口规模、地域规模、还是市场规模,与中国这么大的一个市场根本是没法比的。中国在国际上能加入更多的市场共同体,更多的自由贸易组织,当然是好事,但是换个角度思考,若能把十几亿人的一个内部市场,真正做成一个共同市场,真正做出一个跨越行政区域的、没有地域分割、没有恶性行业垄断、没有跨门槛市场壁垒的市场,这本身就是一个不得了的事情。

这市场自身就是一个最大的内部化的自由贸易共同体。如果互联互通、摩擦力能逐渐降到零的话,爆发出来的创造力和动能应该是非常庞大的。当然,不可能说一蹴而就实现全国范围的一体化市场,但至少可以先从都市圈做起,然后逐渐把经验放大到城市群,再通过城市群之间的再合作,放大到全国。其实这也是逐步推进的走势和方向。

优质资源共享这一部分前面已经提到。首先就是设施同标准的共享,包括软的和硬的两方面,硬的方面主要就是设施,软的方面就是各种保障制度、政务服务体系的互认等等。

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图5全国医疗设施分布图

这些其实都是当前制约区域合作最根本性的瓶颈,也是老百姓切身能感受到的最大瓶颈。如果雄安有比北京还好的医院,或者至少跟北京一样好的医院和一样好的学校,那么大家在迁徙起来就没那么多的后顾之忧和障碍。这其实是达到区域平衡的最重要的方面。这也引发了另外一个思考,即中国的区域均衡,究竟以什么标准来衡量?是以同样的人均GDP水平以同样的一二三产业的结构?以同样的建设标准?这些都是重要方面,但都不是最重要的。最重要的是同样的生活质量、日益均等化的生活品质。包括越来越趋同化的人均收入水平、越来越趋同化的公共服务水平、越来越趋同化的基础设施支撑能力水平等等。最终实现的是人的发展的均等化,而不是某些特定的经济指标的攀比。希望在城市群、都市圈的实践当中能够开一个好头,做一点好的示范,看看这条路能否走下去。

环境共保共治这方面,这些年我们推进了很多河长制、湖长制等等,其实环境问题最核心的是“覆巢之下焉有完卵”。绝大部分的环境区划都超越了行政区划,没有上下游之间的协同,没有跨行政边界的协同,若想治理达成整体环境的质量改善基本是一个幻想、一句梦话。中国所有的环境问题,从雾霾到河湖水蓄,从源头到末端,几乎没有一个不是大规模跨行政边界的,单靠行政区内自己关起门来努力,这是没办法实现的。这就跟全球的环境问题是一样,碳排放的问题绝不是说两个国家的努力就能解决的。同样,中国这块国土上的环境问题最终一定是逐步提升水平的共享共治,都市圈的共享共治,仅仅是一个起点而已。

这份《意见》里专门用一个章节去谈城乡融合发展。其实在中央提出来乡村振兴政策后,很多人怀疑是不是城镇化不搞了,而是要就地固化农村和农民了?其实这是一种很大的误解。乡村振兴与城镇化进程是一体两面,是一个有机结合的共同进程。中国乡村的扶贫攻坚到最后阶段后,剩下这些个病因,除去极端特殊的个体原因外,从整体宏观上分析就是留在农村的人太多了,纯粹的农业化就业养活不了这么多人。

在上世纪30年代费孝通先生的乡村调查当中,就很明确地提出来过这个问题。农村的剩余劳动力的不断增加,人均占有的可利用的农业资源的日益减少,是导致中国农村走向贫困的很根本性原因。这一问题的解决思路一是就业转移,二是生活方式转移。使进城的人有更好的发展,留在农村的人有更多的人均资源占有,伴随着城镇化进程才能够更有效的振兴乡村。同样,在都市圈范围内,农村不是简单意义上的传统农村,小城镇也好,农村居民点也好,不仅仅负担了农业的职能,相当程度上也在不断地承接和疏解从中心城市及各级城市当中释放出来的作为城市经济发展提升的必要职能,两者是联动的。简单的违背规律的强制疏解,其实并不能振兴乡村。乡村振兴的关键是要梳理出城市生活所产生的更高品质的需求,有哪些是乡村更容易满足的?要有意识的把这部分动能释放到它该放的地方。都市圈是中国现阶段实现城乡融合发展,实现城乡动能双向衔接,城乡资源双向流动的比较适宜比较合适的尺度。若能够利用好城市动能,是可以实现地区的长治久安,将不再存在任何的传统乡村的贫困问题。

文件最后谈到是一体化的发展机制。这必然涉及到规划协调、政策协同、社会参与等等。单纯从规划来讲,一定不是纯粹的空间规划。过去我们做很多的各种类型的空间规划,上世纪80年代就做过14省1市的大长三角规划,90年代又做过一轮相对现实一点的7省1市的大长三角区域性规划。但显然当时做的规划更多的是立足于理想化的空间布局,并没有涉及到很深刻的体制机制的问题,这也是为什么很多规划后来不了了之,没有得到真正的落地,没有得到很好的实践。

空间是个载体,但是空间资源的分配,分配后的资源转移,再分配再调整等等,都不是空间就能解决的。都市圈规划作为承上启下的环节,一方面要与各级的城市空间规划、乡村空间规划结合,另一方面也要瞄准未来的理想蓝图,如何与之后的城市群规划做更好的衔接。此外,这里也列了很多包括财税制度、社会参与机制等等的内容。因此这个文件的出台就填补了我国城镇化战略的最后一块拼图。

城市化是现代化的必由之路,也是我们国家发展最大的潜力所在,这是坚定不移的。都市圈也分了两个阶段来实现,到2025年是第一个阶段,2035年是第二个阶段。这两个阶段的目标如果能够实现的话,一方面中国的区域均衡发展的态势能够基本形成,另一方面我们现在发展中面对的大量中心城市过度集中的问题可能也会得到有效的缓解,为未来的更高层次的城市群主体形态的形成,打下一个非常坚实的基础。

 


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