顾强:如何促进高质量都市圈的发展

2019.03.13
作者:研究院

我一直在思考一个问题,我们到底要发展什么样的都市圈?什么样的都市圈是高质量的?它的特征是什么?我们希望它是一个高质量的发展空间,高质量的人居环境,高质量的经济载体。我认为高质量特征大概有五个方面:

1.空间体系结构合理

什么是体系结构合理?这是一个重大问题。简单来看,国际上有五六个代表性都市圈可以和中国都市圈相比较。美国都市圈有五六百个,不具备可比性。比较发现,我们中间的大饼(核心圈)很大,中小城镇体系不发达,或者说中小城镇体系都是行政意义上的,如廊坊市、保定市、固安县等。北京很多镇,比如采育镇,其实跟贫困地区乡镇没多大区别,城镇面貌很差,包括昌平的部分乡村和国家级贫困县差不多,有句话叫“环首都贫困带”。我们的发展落差非常大,中心城区与外部的节点城市、微中心,以及周边城市之间的体系结构不合理。东京5万人以上的城市有几十个,北京周边5万人以上的,只有河北的县城,体系结构不合理。

2.基础设施有机耦合

网络化是都市圈很重要的特征。举一个最简单的例子——断头路什么时候在中国能够消除?比如在大厂、香河、三河依然有断头路存在。断头路能不能取消?路建好了,上面有两个水泥墩子,过不去,这个现象在中国相当一部分都市圈普遍存在。比如南京都市圈,南京和马鞍山的路都很宽,有双向四车道、双向八车道,但水泥墩一列,只能小车在两个水泥墩之间缓缓开过去。无论怎么讲治理体系,怎么讲治理能力,怎么讲一体化发展,断头路都打不通,还奢谈协同什么发展?很简单,这边房价六万块,对面房价一万块,路如果打通了,对面房价变成三万,对我核心城市有影响。本质上是区域利益之间分配的问题,是后面的制度问题。

3.公共服务匀质均等

我们理想当中的都市圈是公共服务匀质均等的。习总书记在环首都周边视察,提出一个问题,北京市有很多三甲医院,但北三县一个都没有,能不能建一个?这个要求并不高,北三县有100多万人口,加上在北京工作、居住在北三县的人口总共有接近200万,但是没有一个三甲医院。我们设想一下,怎么建这个三甲医院?谁来出钱?怎么运营?还有一个最基本的问题,北京市民在除了燕达医院以外的医院看病都不能用医保结算,今天京津冀协同发展了也没有解决这个问题。另外一个例子就是上海都市圈,在昆山一些三甲医院或者台资医院中,台湾人可以用台湾“健保”在昆山结算。一个国家内两个独立的关税区都能通用,但北京和河北却不能通用。公共服务匀质均等这个问题现在非常突出。为什么会造成这些情况?都市圈不断发展,大量北京人口溢出,他可能在北京工作、在北京交税,但是居住在周边地区。这些地方应提供相配套的公共服务,但是城市之间财政等配置方面没有协同机制,造成现在很多环都市圈区域公共服务严重短缺,而且短期内看不到解决的办法。

4.产业逆序梯度分布

从一般规律来说,都市圈产业呈逆序化分布,中间以三产为主,圈层二产比重较高,外围以农业为主。现在城市空间布局,特别是产业空间正在重构,无论是北京还是周边的开发区都在重构。在这个过程当中也在进行一些探索,用一些新的办法在推动产业重构,比如飞地经济、产生的GDP或者增加值共享、税收分享等。但实际上,由于我们独特的财政体制,好东西谁都不愿意往外拿。“北京不能要的,河北不能‘不能要’”。这是北京规划院一位总工程师讲的。这里一是产业本身的特点,二是利益机制问题。

5.治理机制开放包容

我们实际上面临着最基本的问题——发展权平等的问题。各个区域都有自己的发展诉求,但是这个诉求在目前治理体系或者架构里没法协同。周边地区想发展,但在总体规划里,这个地方只能当北京的绿地,作为生态廊道要种树种草,不能发展,因为北京要发展、北京要生态空间。那它的发展诉求怎么体现?在哪个层级的规划或者协调机制里让他来发表他的声音?“我也要发展,我怎么才能发展,我要有三甲医院你帮我建行不行?”等等。现在的治理机制中有大量的实际问题没有解决。怎么实现治理机制的开放包容?最主要的是去除现在的制度性障碍。

在过去的城市群规划及建设当中,政府发挥了一些作用,但更多的是市场主体在推进都市圈的发展。比如现在有36万人在北京上班、住在廊坊,有11万人在廊坊上班、住在北京。这种情况在广州更多,约有55万人,这个群体已经很大了,这是市场的选择、市场化的力量。政府怎么打破这个障碍?怎么促进健康有序发展?我把自己一些认识跟大家分享一下。

1.理念先行,尊重规律

都市圈文件发了,但从最高领导到基层的城市管理者,对都市圈的认识其实是不足的。都市圈建设的规律到底是什么?我们说尊重城市化的规律、尊重都市圈发展的规律,规律是什么?举个例子,现在环北京地区限制开发强度,跟上海、广州以及很多中部城市群相比密度都要低,但是不能高强度发展,因为要服从首都大局。现在还有很多争论,比如都市圈到底可以承载多少人口?比如广州,1.5小时都市圈大约4500万人,北京大约3500万人,北京人口是不能增加了吗?还是必须减量发展?我们讲要尊重规律,北京叫“以水定人”,这是一个规律,但北京半导体产业用水要超过河北好几个县的用量,这部分水如果不给工厂给老百姓喝,人口可以增加,但是如果发展产业,那就不能发展了。再比如TOD导向发展,我认为这个理念在规划界都形成共识了,但是真正到县市区看,我们的社区规划和整体规划没有真正按照TOD导向设计。所以圈层规律到底是什么?廊道规律到底是什么?怎样按照圈层规律、廊道规律调整城市空间规划?还有大量的工作要做。再如,人口迁移的规律,我们做了一些研究。比如市区的老年人往哪儿迁移,最基本的规律第一个叫近域迁移,迁到廊坊保定;第二,环境迁移,迁到环境好的地方。还有什么规律呢?要依靠研究机构共同发现。

2.创新制度、完善治理

这部分文件中写了很多,发展报告中也有很多论述。我举一个例子,在意大利是若干个城市建立一个规划编制委员会,委员会是席位制,比如镇有一个席位,市有三个席位,最后表决。大家都有席位,有发展权、有诉求都可以表达,也可以反对。我认为欧洲这个委员会制可以引入到都市圈的规划编制、产业协同、交通设施等方面。因为大的体制改不了,比如财税体制。那么,在未来探索都市圈的实践当中,怎么能建立起一个有效的规划编制机制、社会参与机制呢?可以借鉴一些发达国家的经验。比如编制规划时,省里相关部门人员坐在一起,可能县里的也可以坐在一起,因为规划涉及到那个县了,坐在石家庄谋划河北某个县的乡镇发展,肯定是鞭长莫及的。怎么完善创新制度,需要探索的还很多,我们要从小事做起,找到突破点,先易后难。

3.市场机制、开放合作

怎么发挥市场力量,我认为在都市圈的建设当中应该得到进一步强化。都市圈行政等级和体系非常复杂,靠哪一级政府去管控实际上都是有难度的。政府制定一套游戏规则之后,应该让市场力量去做,包括公共服务、基础设施、产业发展等等,靠市场力量。政府制定规则,比如公共服务可以PPP,可以用竞争性采购的方式,政府加强价格监管、质量监管就可以。如果都是政府冲到第一线做,都市圈的发展可能需要更长的时间。

我想集中表达的就是一个高质量的都市圈主要的特征有以上几点,我们怎么促进都市圈的发展?关键要靠制度,在制度之下也要从小处入手,靠一些点的突破,逐渐积累到一定能量的时候来实现面上的突破。


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