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27 18-09

户籍制度改革的边际落户效应对政策的启示

  基于问卷调查数据,通过对进城落户意愿及其影响因素的分析,发现以降低落户门槛为标志的狭义户籍制度改革的边际落户效应是递减的,以"降低落户门槛+城乡权益保障配套改革"为标志的广义户籍制度改革的边际落户效应更积极持续,进城农民最关注住房保障和农村既有权益。未来提高城镇化质量,需要深化农村改革实现农民带资进城,实施户籍与基本公共服务联动性改革保障进城落户人口福利,培育与广义户籍制度改革相匹配的城镇化载体。
  当前各地普遍面临农户不愿落户、城市不愿接收外来农业转移人口"两个积极性不高"的问题,如何提高城镇化质量成为当前户籍制度改革中必须正视的问题。
  
  一、进城落户情景对比分析
  本文选取了北京、上海、山东、河南、广东、贵州等6省市,获得有效问卷2170份,并据此对三种情景的户籍制度改革落户效应进行分析。其中,情景一为仅放开落户限制,属于狭义的户籍制度改革,情景二为放开落户限制且保障在农村的既有权益,情景三为放开落户限制、保障农村既有权益和一定的进城权益,后两种情景被定义为广义的户籍制度改革。

  (一)进城落户意愿对比


  表1.不同情景下进城落户意愿对比表

  (二)进城落户成本对比


  表2.不同情景下进城落户成本对比表
  从表2可知,预估进城落户的成本高于20万元的受访者占比由情景一中的27.05%降至情景二中的20.91%,再降至情景三中的17.51%。这表明城乡权益保障可以有效降低人们对进城落户的预期成本。由于绝大多数受访者进入或愿意进入中小城市,所以三种情景中过半数的受访者预估的进城落户成本低于10万元,且占比随着进城落户条件的逐步放松和权益保障的逐步完善不断提高,这意味在城乡权益得到保障的前提下,中小城市将获得农业转移人口更多青睐。
  (三)进城落户支付能力对比

  从表3可知,随着进城落户条件的逐步放松和权益保障的逐步完善,受访者进城落户支付能力逐步增强。相对于仅放开落户限制,广义的户籍制度改革能够通过提高进城落户者的支付能力加快户籍城镇化进程。


  表3.不同情景下进城落户支付能力对比表
  
  二、城市间进城落户意愿对比分析

  从图1可知,狭义户籍制度改革的落户效应呈现城市功能边际递减特征,即随着城市的基础设施条件、经济实力(更多的就业机会)的下降,农民和外来者落户意愿也趋于下降。


  图1.城市间进城落户医院(情景一)

  从图2可知,情景二下户籍制度改革的落户效应依然呈现出城市功能边际递减特征,但明显弱化。该结果表明广义的户籍制度改革有助于提升大中城市吸引力,推动进城落户人口均衡分布。


  图2.城市间进城落户医院(情景二
  
  三、不同受教育水平人群进城落户意愿对比

  从图3可知,狭义户籍制度改革的落户效应呈现受教育水平边际递减特征,即随着农村户籍居民受教育水平的提高,其落户意愿趋于下降。通过深度访谈可知,受教育程度高的农村户籍群体,多为升学进入城市的学生或毕业生,长期的城市生活和高起点的职业选择,使其对拥有城市户口以外的福利诉求也更高,仅放开落户限制对其吸引力较小。


  图3.不同受教育程度人群强烈落户意愿占比(情景一)

  由图4可知,广义的户籍制度改革的落户效应不再呈现受教育水平边际递减特征,情景三下户籍制度改革的落户效应还表现出受教育水平边际递增特征。通过深度访谈可知,受教育水平高的受访者已长期脱离农村,不愿回乡,在落户城市的相关权益得到保障后,更愿意成为新市民。


  图4.不同受教育程度人群进程落户意愿(情景二和情景三)
  
  四、户籍制度改革落户效应的影响因素分析

  从表4可知,情景一中,进城后的住房成本是制约受访者进城落户的最主要因素,农村耕地、林地等承包权、农村宅基地使用权等权益丧失和对进城后收入状况的担忧也是制约受访者进城落户的重要因素。


  表4.情景一下导致受访者不愿进城落户的因素

  从表5可知,情景二中,进城后的住房成本仍然是制约受访者进城落户的最主要因素。农村权益被保障后,对进城后生活习惯和收入状况担忧也是制约受访者进城落户的重要因素。


  表5情景二下导致受访者不愿进城落户的因素

  从图5可知,情景三中,进城后的住房成本仍然是受访者最迫切需要保障的权益,其他依次为教育、就业、医疗和其他公共服务。这表明当前城镇的住房保障水平无法满足进城落户者的住房需求。


  图5.进城落户最迫切需要保障的权益(综合得分)(情景三)
  
  五、政策启示
  1.深化农村各项制度改革
  农村各项改革必须以保障农民既有权益为前提,解除农民后顾之忧,激活农村各种资源要素市场价值,让他们真正能够"带资进城落户"。一是深化农村土地"三权分置"改革,支持各地尽快落实土地二轮承包到期后再延长30年的具体办法,积极探索土地承包关系长久不变的实现形式,推进农村土地承包经营权流转和有偿退出。二是总结推广农村"三块地"试点改革经验,引导农民有偿退出闲置宅基地,深入放活农村宅基地使用权,推进符合条件的农村集体经营性建设用地直接入市。三是实施农村集体产权制度改革,加快集体经营性资产股份合作制改革步伐,逐步推动农村各类产权在更大范围有偿交易和流转,提升集体产权交易价格。
  2.实施户籍与基本公共服务联动性改革
  积极推进城市基本公共服务均等化,确保进城落户人口能够享受到普惠的城市基本公共服务。首先要保障进城落户人口的住房需求,强化保障性住房多元化供应,实行廉租房、公共租赁住房、经适房的动态管理和严格监管,尽快出台房产税,真正遏制住房投机和恶意炒作,破解新市民"住不起房"难题。同时,完善城镇公共就业服务体系,推进公共就业基层服务标准化,消除新市民就业收入担忧。为确保公共服务的经费保障力度,探索"人随户走"的财政资金变更转移制度,有条件的地方可实施财政资金为进城落户人口可享受的基本公共服务捆绑托底机制。
  3.培育与广义户籍制度改革相匹配的城镇化载体
  未来要准确把握城市定位,优化城市功能结构和布局,形成与户籍制度改革相匹配的城镇载体和空间布局,尤其是要将中小城市作为吸纳进城落户的中坚力量和主要发力点。为此,一方面增加中小城市数量,更新撤县建市标准,推进"镇改市"试点,将具备条件的县和特大镇有序合理地设置为中小城市;另一方面增强中小城市吸引力,强化中小城市基础设施、公共服务建设,提升城市品味,提高中小城市户籍制度改革综合保障水平。
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