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关于东莞市推进农业转移人口市民化的调研报告

日期:2018-03-15 浏览: 次 作者: ADMIN

  推进农业转移人口市民化,是新型城镇化的核心,是我国经济社会持续健康发展的重大选择,是我国实现现代化必须解决的重大问题。党中央、国务院高度重视农业转移人口市民化这项工作。习近平总书记指出,新型城镇化要以人的城镇化为核心,要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务,要更加注重提高户籍人口城镇化率。2016年9月,国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。为加快推进农业转移人口市民化工作,国家发改委发展规划司近期委托清华大学中国新型城镇化研究院对部分国家新型城镇化综合试点地区开展了调研。现从中选取部分进展较为显著的地区作为典型案例推送,供交流借鉴。


关于东莞市推进农业转移人口市民化的调研报告
  2015年,东莞全市常住人口825.41万人,其中户籍人口195.01万人,非户籍人口630.4万人,非户籍人口占常住人口76.4%,是典型的“人口倒挂”地区。近年来,东莞市着眼于推进以人为核心的城镇化,通过不断优化外来人口落户制度,以居住证为载体赋予外来人口梯度公共服务,大力发展公办、民办教育等有力举措,有效促进了农业转移人口市民化。
  一、主要工作及成效
  在户籍改革方面,2015年,东莞市构建形成了条件准入、积分制入户和企业自评人才入户的“1+3”政策体系。2014年至2016年上半年全市共核准人才入户44306人(含随迁),约占非户籍人口总数的7%;其中条件准入18537人,积分制入户255883人,企业自评人才入户186人。
  在居住证实施方面,东莞积极探索以居住证为基础,向农业转移人口提供梯度赋权式基本公共服务。外来人口持有居住证可以享受包括积分制落户、积分制入学、异地中考、异地高考、申领机动车驾驶证等11项公共服务。据统计,截至2016年7月,东莞市累计办理居住证91万张,擦写(延期和地址变更)440万张,其中2016年办理38万张、擦写52万张。居住证办理率接近70%。
  随迁子女义务教育方面,东莞市通过大力发展公办和民办中小学校,较好解决了75.65万人农业转移人口随迁子女入学问题。
  同时,东莞市还针对“新莞人”开展了大量就业培训、就业服务、社区融合等多方面的工作,取得了良好的效果。2008年东莞组建了服务和管理流动人口的专门机构,即新莞人管理局,先后就新莞人管理服务工作出台了20多份政策文件。
  二、工作亮点与特色
  (一)着力解决随迁子女就学难题。东莞通过采取放宽积分入学条件、政府向民办学校购买学位,发展民办教育等措施,较好地解决了随迁子女义务教育问题。
  1.优化“积分入学”政策。2013—2015年,东莞提供给新莞人子女的积分制入学学位(含优惠政策)数分别为22497人、25119人和28331人。在公办学校就读的非莞籍学生与本地户籍学生―样,享受免费义务教育,不收借读费、择校费等费用。目前在公办学校就读的新莞人子女总数已达到17.56万,约占随迁子女全部的25%。
  2.通过“购买学位”为随迁子女提供义务教育。面对公办学校教育资源不足的问题,东莞市探索通过“购买学位”的方式为满足“积分入学”条件的农业转移人口随迁子女提供义务教育服务。东莞规定,为政府提供购买学位的学校必须达到东莞市确定的标准化水平或以上的义务教育阶段民办学校,由此大大提高了教育资源供给的质量。东莞市2016年计划购买5600个学位,其中小学3600个,初中2000个,并力求在十三五期间每年增长20%。
  3.大力发展和扶持民办学校。民办教育是东莞的一个特色,目前随迁子女75万人中约有58万人在民办学校就读,约占随迁子女全部的75%。为了让新莞人子女在民办学校享受更好的教育。一是成立了民办学校管理科,加强对民办教育进行全面规范的管理和指导;二是加大对民办学校的财政扶持,例如2015年开始,东莞设立了“民办教育专项基金”,市财政每年安排1.25亿元用于开展学前教育发展专项,民办中小学扶持专项、民办学校教师从教津贴专项、购买民办学校优质学位专项等,为期3年,总计投入3.75亿元。三是为鼓励民办学校规范办学,促使民办学校创品牌提升等级,东莞实施民办学校标准化建设补助和民办学校上等级补助,对办学质量好的学校予以奖励。2015年市财政给出的奖励资金共1790万元。东莞每年都会有星级民校评选,被评为三星级以上的民办学校都能达到标准化学校以上。截至2015年8月底,全市民办普通中小学校共261所(含完全中学、十二年制学校的义务教育部分),其中标准化学校共223所,占比85.4%。
  4.着力解决随迁子女就读高中难题。东莞市根据“量力而为,报考从宽,逐年安排,考录分开,择优录取”的工作原则,综合考虑子女就读年限、父母工作年限、持有居住证年限以及缴纳社保年限等情况,确定外来人口随迁子女参加普通高中的考试录取资格。2013年—2016年,东莞累计为进城务工人员子女分别提供公办普通高中学位8100个。
  (二)加强外来人口就业培训和服务。一是促进城乡居民就业创业服务一体化,对异地务工人员不设任何就业门槛,营造公平、良好的就业环境。二是建设人力资源公共服务平台。探索在全市部分大中型企业(或工业园区)建设“幸福e站”,由企业(或工业园区)提供办公场地和服务专员,面向企业内部员工进行政策宣传、解释,协助员工办理人才入户、积分制入学、职业培训补贴等公共服务。三是着力提升农业转移人口劳动技能和收入水平。实施技能型人才培养五年行动计划和新生代农民工职业技能培训计划,落实终身职业技能培训制度,完善劳动力技能晋升培训补贴政策,激励员工提升职业技能,提高就业质量。
  (三)积极推动新莞人社会融合试点。制定实施“一区三镇街”促进新莞人社会融合试点方案,选取莞城、虎门、黄江和水乡特色经济发展区作为试点,探索建立新莞人社会融合机制。指导镇街积极整合“优秀新莞人”、社工、志愿者等社会服务资源,在社区学校、企业等新莞人聚集区创建2个社会服务实践基地,设置24名新莞人社工岗位,面向新莞人开展家庭纠纷调解、子女关爱等多样化社会服务。
  (四)放宽条件,将更多外来务工人员纳入公租房申请范围。将符合条件的外地大学本科及以上学历的新就业人员纳入公租房保障范围。放宽外来务工人员申请公租房门槛,将申请所需的工作年限由6年放宽到5年,将缴纳社保年限由连续6年放宽到累计5年。针对松山湖(生态园)等产业园区发展需要,2011年开始在园区内集中建设公租房,截至2015年,松山湖(生态园)累计开工建设11948套公租房,有力解决了在园区内就业的外来务工人员住房问题。
  三、存在的困难
  (一)解决随迁子女义务教育问题面临较大的财政压力。东莞的外来人口随迁子女义务教育主要依靠民办中小学来解决,但民办中小学收费不仅增加了外来人口的经济负担(普通民办学校平均约8000元/学年),同时在生均用地、生均建筑、教师薪酬、教育质量方面和公办学校的差距还非常明显。政府全部负担随迁子女义务教育面临很大压力。据测算,公办中小学每个学位成本在1万元以上,预计2020年随迁子女入学学位约104万人,即使60%实现公办就读,每年教育支出将超过70亿元,已占到东莞市公共预算支出的10%以上,对地方财政造成很大压力。
  (二)行政架构及编制“小马拉大车”问题突出。以东莞市虎门镇为例,户籍人口13.33万人,常住人口约64万,但公务员编制总额只有236名,平均每万名常住人口仅约3.68名,远低于全国平均每万人53名公务员的水平。在当前镇级行政编制下,各职能部门人员编制缺口巨大,只能招用大量聘员来协助社会管理,而聘员不具有执法资格,由此带来了很多问题。但即使大量聘用人员,虎门镇财政供养人员也只有7000多人,占常住人口的比例也只有1%,远低于全国平均水平(约4%)。
  四、政策建议
  对于东莞这样人口大规模流入的地区,建议以居住证为基础,进一步提升对随迁子女的义务教育补助,切实实现义务教育的社会公平。
  (一)加快落实教育经费随人走。尽快落实有关政策文件提出的“按在校学生人数及相关标准核定义务教育和职业教育中涉及学生政策的转移支付,实现‘两免一补’资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带”的政策。
  (二)增加义务教育阶段教师编制和学校用地指标。国家和省级部门应充分考虑各地教育资源供需情况,适当放宽教育系统特别是义务教育阶段学校的教师编制管控,增强灵活性,为随迁子女提供更多优质教育资源。此外,应在相应的教育用地上适当给予一定的用地指标。
  (三)扩大“特大镇”管理权限与行政编制。扩大镇一级政府的经济社会管理权限,通过直接放权、委托放权、调整派驻机构管理体制、内部调整放权等四种方式,将市一级部门代为行使的县级事权及其他权限下放给各中心镇、市属园区行使。适当增加“特大镇”必要的行政事业编制数量。对临聘人员,通过考试等机制,给予其必要的行政执法权。

  清华大学中国新型城镇化研究院


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